營改增改革進行時 增值稅立法還有多遠？

隨著我國營業稅改征增值稅試點（下簡稱“營改增”）取得階段性成果和營業稅正式廢止，推進營改增法定化成為業界關注的焦點之一。業界認為，從目前的進度來看，要完成2020年“稅收法定”的目標還須相關部門加快腳步，在稅率降低和稅收檔位合並方面仍有改革空間。

有關部門表態“積極研究起草增值稅法”

全國人大常委會法工委2015年制定的《貫徹落實稅收法定原則實施意見》，明確了加快推進相關稅種立法的時間表和路線圖。按照計劃，到2020年，我國現行的15個由暫行條例規定征收的稅種將上升為法律，或相應廢止。

這15個稅種中就包括了增值稅和營業稅。

12月1日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《國務院關於廢止〈中華人民共和國營業稅暫行條例〉和修改〈中華人民共和國增值稅暫行條例〉的決定》，正式宣告實施了60余年的營業稅退出歷史舞台。

與此同時，國務院對《中華人民共和國增值稅暫行條例》作相應修改。修改的主要內容是：調整完善增值稅征稅范圍，將銷售服務、無形資產、不動產的單位和個人規定為增值稅納稅人，並明確相應稅率﹔根據13%這一檔增值稅率已取消的情況，將銷售或進口糧食、圖書、飼料等貨物的稅率由13%降至11%。同時，目前對部分行業實施的過渡性政策保持不變。

業內普遍認為，這是中國稅制改革的重要一步。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇指出，改革開放初期“摸著石頭過河”的改革戰略決定了具體制度的變化可能較為頻繁。征稅如果都是以不太容易修改的“法”為依據，很可能導致具體稅收制度與經濟社會發展不相適應。

北京大學法學院教授劉劍文指出，目前涉及改革領域的法治建設，一般都是按照先改革、后立法的路徑來推進，增值稅的改革同樣採取了這個模式。

多項信號表明，增值稅立法已箭在弦上。

在9月27日，國務院召開的營改增工作座談會上，李克強指出，全面實施營改增試點實質上已取消了營業稅，要盡快啟動有關法規改廢工作，以鞏固營改增試點成果。

日前，國務院法制辦、財政部和國家稅務總局負責人在回答記者提問時表示，在修訂后的增值稅暫行條例施行過程中，有關部門將進一步完善各項政策措施，總結實踐經驗，根據改革進程，積極研究起草增值稅法。

稅負“隻減不增”考驗立法智慧

為保証各行各業稅負“隻減不增”，營改增在試點過程中採取了給既有的增值稅制“打補丁”的做法，出台了一系列過渡政策。

盡管行業性的過渡政策在客觀上使得增值稅稅率檔位增多、稅制操作繁瑣，但業界認為這些“高難度的動作”適應了試點改革的需要，讓營改增試點開展更為順利。

2012年1月，以上海運輸業和部分現代服務業為首，中國以營改增為首的減稅降費改革拉開大幕。2016年5月1日，營改增進入全面試點，建筑業、房地產業、金融業、生活服務業等“硬骨頭”成為最晚納入改革的行業。據國家稅務總局統計數據顯示，2016年5月至2017年9月，全面推開營改增試點累計減稅10639億元。

上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建認為，下一步深化增值稅稅制改革的主要內容將包括稅率進一步簡並、優惠政策清理整合和增值稅立法等。

安永大中華區間接稅主管合伙人梁因樂指出，稅負“隻減不增”的硬性要求將考驗立法相關部門的智慧。“隻要是有大的過渡政策的行業都必須要關注最后立法的程序。”

他指出，盡管官方已表態將繼續沿用過渡政策，但在實操中，在建筑業老項目升級改造等場景下，由於抵扣鏈條不完整，“隻減不增”的初衷難以落地。

“我更傾向於讓這些在過渡政策下享受5%稅率的行業，直接享受法定的5%。”他建議到，“這將是一個力度很大的稅收優惠，可能會令納稅主體更歡迎增值稅立法。”

上海財經大學教授朱為群則指出，因為稅基的擴大為降低稅率提供了有利條件，為減輕普通消費者的稅收負擔，應當在適當降低最高稅率的同時逐步提高低檔稅率，最終將統一稅率水平確定在12%左右。

此外，在營改增試點過程中發聲較多的金融行業也期待在界定資管計劃類型等方面有更高的確定性，對具體征稅部門的自由裁量權有更明確的限制和規范。

“從現在的增值稅暫行條例到增值稅法，需要做的工作還有很多，增值稅改革還在探索過程中。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說，“2020年完成增值稅的改革和立法，任務重、時間緊、難度大。增值稅的立法工作需要迅速啟動。”