上海自貿區：“証照分離”深度詮釋服務於民

　　4年前，上海自貿區橫空出世時，不少人還以為，這裡就是能買便宜進口商品的地方。4年后，人們逐漸發現，這裡已經成為上海試點改善為民服務的試驗田。

　　11月28日，外地來滬務工的蔣女士來到位於上海浦東新區合歡路2號的上海自貿區行政服務中心，准備注冊登記開一間小超市。“老鄉告訴我，自貿區辦証快。”蔣女士並不太清楚啥是自貿區，但她能明顯感覺到這裡的工作人員“服務態度好”，“有些材料不全，他會自己拿張紙把缺漏的原件、復印件一條一條寫給我。”

　　在上海自貿區，包括“証照分離”在內的一系列改革措施，正潛移默化地改變“政府服務”在百姓心中“門難進、臉難看”的形象，“服務於民”被提到了前所未有的高度。在這裡，為民服務遠不只是“微笑一下”、給市民放一張小板凳、送幾顆糖果這麼簡單，而是通過“簡政放權”“証照分離”等改革舉措實實在在地直接為百姓提供便利。

　　所有服務窗口都無權對辦事市民說“不”

　　走進上海自貿區行政服務中心，你會看到電子顯示屏上有一個實時變化滾動的K線圖。每個市民從拿到排隊號碼開始，就變成了組成這張K線圖的一個“小點”。

　　K線圖上，記錄著所有可辦理事項的辦理時間。最上方的紅色K線，代表法定辦理時間﹔中間的藍色、黃色K線是上海自貿區2016年和2017年承諾的辦理時間﹔最下方的綠色K線是實際辦理時間。

　　每個人、每件事辦理時間的變動，都會影響這條綠色K線的走勢。但從長線來看，上海自貿區的承諾辦事時間比法定時間減半，實際辦事時間又比承諾辦事時間減少了一半。

　　辦事效率提升的背后，實際上是打破了以往“一件事務找一個部門”的老式條線化操作模式。以往，一家企業要開業辦証，需要到不同的窗口，找不同的部門分別辦理﹔如今，在自貿區服務中心，與開辦企業相關的29個事項，可以在A島20多個窗口一起辦理。

　　“窗口服務人員都是行政服務中心統一招募管理的，審批事項由我們轉接給各個主管部門。”自貿區行政服務中心主任蔣紅軍揭示了這背后的“運行秘密”，按照以往的辦法，收件、審批、發件都由某個行政主管部門負責，工作人員既忙瑣事、又忙批件，效率低下。但現在，每一項行政審批的主管部門，隻要負責“批件”就行，其他瑣事全都交給了服務中心。

　　服務中心的員工，全都自稱“服務員”，所有窗口都沒有權利對前來辦事的市民說“不”。

　　“過去，你要一個窗口人員說‘行’很難，他們沒權決定給不給你辦，得向上級申報。但他們說‘不’很簡單，隨口就來，文件不達標，一個‘不行’，就把企業負責人搞得沒方向了。”蔣紅軍說，現在所有窗口都不准說“不行”——不屬於本窗口辦理的，告訴他應該去哪個窗口﹔不打回票，打清單，缺什麼材料給他寫清楚，落在紙面上﹔法律法規不明確的，不回絕，給路徑﹔法規跟不上企業創新步伐的，先收進來，統一報送到上級部門研究處理，修改或出台新條例。

　　30歲的倪哲一是服務中心“請您來找茬”窗口的“服務員”。他的工作是，接待所有對服務中心提建議的市民，並將市民意見上報，建議上級給出解決方案。

　　最近一次，一名企業家反映“預約號反而比現場號叫得慢”，小倪及時對近期的預約號數據和現場號數據進行分析比對后，向上級提出建議。如今，服務中心為預約號專設了一個單獨窗口。

　　“証照分離”破解市場主體辦証難

　　“証照分離”是上海自貿區此輪簡政放權改革的“牛鼻子”。這項改革，主要針對市場主體開業前需要辦理的各類許可証，通過取消審批、審批改備案、實施告知承諾等方式，最大限度地減少審批事項、優化審批流程，著力破解市場主體“辦証難”問題。

　　“証照”是企業進入市場的兩把“鑰匙”。所謂“証”，指的是各相關行業主管部門頒發的經營許可証﹔而“照”，指的是工商部門頒發的營業執照。原先開辦一家公司，首先要取得主管部門的經營許可証，才能到工商部門申辦營業執照。

　　上海自貿區在全國率先開展了商事登記制度改革，實現了市場准入領域的“先照后証”——隻要到工商部門領取一個營業執照，就可以從事一般性的生產經營活動﹔如果要從事需許可的生產經營活動，再到相關審批部門辦理許可手續。

　　根據第三方評估機構開展的企業滿意度調查，認為“証照分離”改革后企業辦証便利化程度高、較高的，分別佔到87%和85%，市場主體活力有效激發。比如，因私出入境中介機構資格認定取消審批后，在浦東注冊的機構由改革前的10家增加到目前的241家。

　　最令愛美女士興奮的一項改革，當屬進口非特殊用途化妝品備案工作。此前，像粉底液、口紅、面膜等進口非特殊用途化妝品進入中國市場需要“准入審批”，這種“審批”的權限，還不在上海，而是由國家食品藥品監管總局負責審批。一件已經在海外上市的新產品，進入中國市場至少還需要2~6個月進行審批。

　　如今，備案制度實行后，企業在網上提交信息，並向上海食藥監局提交紙質備案資料，產品屬於備案范圍、資料完整、符合規定形式即可備案，企業可以自行下載並打印備案証明，自主安排進口產品上市的進度。

　　歐萊雅專櫃營業員介紹，新款產品現在能比過去節省3個月左右的上市時間。

　　值得一提是，上海的這項改革，正惠及全國。目前，上海自貿區保稅區的化妝品進口量佔到全國總進口量的30.4%。今年3月至今，已經有91家企業的573款進口新產品在自貿區完成備案，一大批化妝品與海外同步上市。

　　事中、事后的監管更加“接地氣”

　　目前，上海自貿區已經有116項相關審批証件由審批改成備案。審批改備案后，企業方便了，但對於市場監管部門而言，心裡卻開始“抖三抖”了。很多事項，企業隻需要備案就能開業了，監管部門如何實施有效監管？

　　“比如進口非特殊用途化妝品，它現在備案就行了，萬一老百姓使用過程中出現不良反應，我們怎麼辦？放開審批的前提是，監管先要托底。”浦東新區市場監督管理局副局長張建華經常要為放開審批后的監管費腦筋，除進口化妝品外，還有自貿區特設的游藝游戲設備生產銷售等，“很多項目由於全國其他地區都沒有相關產業，都找不到監管先例。”

　　政府的職能在此輪“証照分離”“放管服”改革過程中，正在發生根本性地轉變。政府管理方式從以“事前審批”為主向以“事中事后監管”為主轉變，從以“管理為主”向以“多元治理和寓管理於服務”為主。

　　據浦東新區審改辦副主任金莎介紹，取消審批並不等於“放棄監管”。實際上，事中、事后的監管要比原來審批前的監管，來得更加有效和務實。

　　以上海一兆韋德健身中心為例，過去，監管部門要在健身中心正式營業前對其內設的游泳池水質進行檢測﹔現在，隻要健身中心主體簽訂承諾書，就可以不用檢測先開業，“先承諾，之后再履行義務。”在其運行1個多月后，監管部門會隨機到訪檢測水質。

　　“原來的開業前檢測，因為游泳池還沒人用過，水質一般不會有啥問題，在使用后進行隨機檢測才更有效。”金莎說，事中、事后的監管更加“接地氣”。

　　在隨機抽查中，如果一家企業被查出未能履行承諾，就會被列入到“失信名單”，一處失信、處處受限。監管部門會把企業信息推送到全區各部門統一的“六個雙”政府綜合監管平台上，市場監管局、財政局、科委等部門都會將其列入“黑名單”，在企業榮譽評定、資金扶持、政府採購等工作中進行預警提示和聯合懲戒。