國家級自然保護區發展遇瓶頸：劃定不合理 人口眾多

　　國家級自然保護區是推進生態文明、建設美麗中國的重要載體。記者在雲南、湖南、浙江、青海、黑龍江、甘肅等地多個國家級自然保護區調研了解到，經過60年建設，我國自然保護區構建了類型齊全、層次豐富的保護體系，積攢了豐厚“生態家底”。這為保護生態多樣性、維護生態安全、推進生態文明和可持續發展打下堅實基礎。但同時記者調查發現，我國自然保護區快速推進中，存在“四重四輕”傾向，傳統保護模式遇到發展瓶頸，已制約了我國保護事業的發展。

　　“生態家底”量質齊升

　　自1956年雲南西雙版納、福建武夷山、廣東鼎湖山等第一批自然保護區建立以來，我國自然保護區經歷了60年繁榮發展，期間經過了起步發展、快速推進、規范管理等階段。在生態文明和美麗中國的發展戰略中，自然保護區的地位不容忽視。記者了解到，目前，我國自然保護區已形成立體多元保護體系，“生態家底”量質齊升。

　　國家林業局保護司司長張希武表示，我國保護區此前隻佔國土面積的0.13%，到如今佔陸域國土面積的14.8%。全國已建立森林、荒漠、濕地、海洋等各類自然保護區2740處，包括446個國家級自然保護區和2294處地方級自然保護區，總面積147萬平方公裡。從布局上看，全國各省區市都有了保護區，其中西藏、青海、新疆、內蒙古、甘肅、四川等西部地區自然保護區面積佔到了總面積的77%。

　　國家林業局保護司保護處處長安麗丹介紹，保護區有效保護了我國85%野生動物種群、65%高等植物群落和50.3%天然濕地。同時還使300多種珍稀瀕危野生動物主要棲息地、130多種珍貴樹木主要分布地得到保護。數據顯示，目前共有1246隻野生大熊貓分布在67個保護區內﹔野外朱鹮由7隻增加到1500多隻﹔亞洲象從170頭增加到300頭左右，活動范圍不斷擴展﹔藏羚羊、揚子鱷、滇金絲猴和蘇鐵等物種數量明顯恢復。

　　“長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江等重要大江大河生態系統、東北大小興安嶺和長白山地、橫斷山區等生態屏障在自然保護區內得到了很好保護。”安麗丹告訴記者，整個長江流域國家級自然保護區數量達144個，對加強長江生態的健康和安全起到了重要保障作用。特別是，保護區涵蓋了20%以上天然優質森林和30%典型荒漠地區，成為我國生物多樣性最豐富、歷史價值最高、生態效益最好的地區。

　　管理體系日益完善

　　全民生態意識提高

　　記者調研了解到，目前我國大部分國家級自然保護區都成立了專門的管理局、實施了專門保護條例，並創新了社會參與保護機制，提高了全民生態意識。

　　“從中央到地方已成立了相應的管理機構或職能部門負責保護區的管理。”張希武介紹，目前，全國有200多個國家級自然保護區單獨頒布了自然保護區管理辦法（條例），“一區一法”建設快速推進。湖南西洞庭、山東黃河三角洲、內蒙古呼倫湖等國家級自然保護區還試點集中行政處罰權。

　　一些保護區在現行法律和政策允許范圍內，尋求保護與發展的平衡。湖南省桃源縣烏雲界國家級自然保護區管理局，利用當地政府發放的1000萬元扶貧貸款和區內現成的自然資源，引導村民發展林下經濟。村養殖戶自發組織起來成立漁業協會，在管理局指導下對區內的溪流進行巡護。

　　還有一些保護區積極推進社區共管，發動群眾參與保護。例如，青海省林業廳以青海湖保護區為試點探索協議參與機制，擴大了保護區保護力量。雲南省白馬雪山保護區管理局通過修訂村規民約和邀請當地宗教領袖參與的方式，將村民吸納為義務護林員。西雙版納保護區管理局則編寫了教材《識象》納入部分學校的課程中，學生不僅每周要固定學習關於亞洲象的知識，還要進行與常規課程一樣的考試。“以前曾在巡山時抓獲19個在區裡設陷阱的農戶，每人身上平均攜帶了500個獸夾。如今，偷獵行為基本絕跡，維護生態的理念深入人心”。雲南白馬雪山保護區管理局德欽分局局長肖林說。

　　我國自然保護區還在不斷深化國際交流與合作，目前23處國家級自然保護區加入了“世界人與生物圈網絡”，34處自然保護區加入國際重要濕地，18處自然保護區成為世界自然遺產地的組成部分，樹立了我生態負責任大國形象，為維護全球生態安全，擴大我在生物多樣性保護方面的話語權起到了重要作用。

　　制度“四重四輕”

　　發展面臨瓶頸

　　但值得注意的是，記者了解到，我國自然保護區在數量、面積快速增長的同時，現行管理體制以及相關法規制度仍存在缺失，制約了保護區事業進一步發展。

　　首先是重建立輕標准，保護區類型不清晰。我國在困難條件下，搶救性劃定了自然保護區，但部分不適宜劃入區域也被納入到保護范圍中。按照各國公認的世界自然保護聯盟（IUCN）全球保護地劃分類型（即嚴格自然保護區、荒野區、國家公園、自然紀念區、棲息地/物種管理區、陸地/海洋景觀保護區和資源管理保護區），我國很多保護地籠統地劃為自然保護區，缺乏科學評估規劃和標准體系，造成保護類型較為混亂，生態與發展矛盾凸顯。

　　值得關注的是，與美國、德國等發達國家基本無居民的保護區不同，中國自然保護區及周邊人口眾多，平均每個自然保護區內定居人口近7000人，周邊社區人口5萬多。這也為如今保護區與經濟發展、民生需求之間埋下了矛盾。

　　其次是重局部輕整體，保護區破碎化、分散化。國家林業局昆明勘察設計院院長唐芳林介紹，我國保護區的設立是地方政府依自願原則向上申報，而非由國家依據保護對象劃定，這導致一些典型重要的生態系統未納入保護范圍。同時，由於行政區劃限制，一些保護區的生態系統的完整延續性也受到影響，導致動物遷徙通道被割裂等情況出現。“湖南境內的天鵝棲息地，在東南西洞庭和湘陰縣都有，其中東西洞庭是國家級，南洞庭是省級，而湘陰的部分是縣級，這幾個地方又都各自獨立管理。”湖南師范大學生科院動物學系教授鄧學建說，這加劇了保護體系的破碎和分散趨勢。

　　第三是重眼前輕長遠，保護區法律制度亟待完善。目前，自然保護區分屬林業、農業、水利、海洋、環保等部門，導致保護區域及其所聯系的自然系統按條塊分割管理，人為割裂了“山、水、林”等要素和結構的完整性。同時，現行《中華人民共和國自然保護區條例》1994年頒布實施已22年之久，相當部分規定已不適用，亟待修訂升級。例如，保護區管理機構由政府相關部門設立，但到底是屬於政府的派出機構還是獨立法人，是否具有執法主體資格等沒有明確規定，難以有效履行管理者職責。在實際管理中，由於部分保護區土地權屬不清，致保護區管理機構無法對區內資源進行有效管理。桃源縣烏雲界國家級自然保護區管理局局長陳建鵬介紹，他們全區90%的天然林都應確權給當地林農。此外，還有6萬多畝人工林由老百姓投工投勞甚至貸款種植，如今早過了砍伐期。但保護區成立后，這些樹木一律不准砍伐。老百姓不但分文未賺，到現在還背負著還貸壓力。這種現象在其他地方也普遍存在。去年廣西某保護區管理局因阻止村民採伐樹木，被當地200多人圍攻。

　　最后是重經費輕科研，國家保護物種名錄更新不足。我國自然保護區的科學研究停留在較低層次，專業技術人員缺乏，與保護工作對科研的要求有很大差距。國家保護物種是自然保護區的主要保護對象，然而《國家重點保護野生動物名錄》自1989年發布實施以來，長期沒有得到全面、系統更新，已嚴重滯后於部分物種種群變化，導致一些新出現的瀕危物種未能被及時收錄，給相關保護工作帶來了不利影響。同時，個別自然保護區的主要保護對象已大幅減少甚至消失，需要調整。例如內蒙古遺鷗國家級自然保護區生態功能基本喪失“名存實亡”，遺鷗數量從2000年的1萬余隻銳減至目前的百余隻。

　　唐芳林直言：“這些問題如果不及時解決，而一直沿用60年來的老模式，矛盾隻會越發激烈。”

　　（本稿件由記者周勉、張玉潔、姚兵、李亞光、黃筱、許正採寫）