解讀強鎮擴權：六項改革任務破解“小馬拉大車”

湖北省宜昌市夷陵區龍泉鎮

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《指導意見》提出六項改革任務，即擴大經濟社會管理權限、構建簡約精干的組織架構、推進集中審批服務和綜合行政執法、建立務實高效的用編用人制度、探索適應經濟發達鎮實際的財政管理模式、創新基層服務管理方式。

郡縣治，天下安。給予經濟發達鎮政府更多權力，將進一步增強鎮政府的社會管理和公共服務的能力，激發鎮域更大的活力。專家表示，《指導意見》明確了改革方向，擴大經濟社會管理權限等任務有利於長遠發展，符合未來國家治理現代化的重要方向。

經濟發達鎮權限進一步加大

因地制宜 部分縣級權限可下放至鎮

“對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。”黨的十八屆三中全會中這樣提出。為加快推進新型城鎮化的部署要求，加強對經濟發達鎮行政管理體制改革工作的指導，《指導意見》就總體目標、改革任務提出了要求。

改革要求的背后，是經濟發達省份的強鎮破除體制限制的訴求。

自2010年以來，中國已有多個省市開展被稱為“強鎮擴權”的試點，為探索和創新新型城鎮化行政管理體制提供了可借鑒的經驗，但仍存在人口集聚多、經濟規模大的經濟發達鎮行政管理體制不適應等問題，這種“小馬拉大車”現象也被形象比喻為“腳大鞋小”。

《指導意見》提出要擴大經濟社會管理權限，理順縣（市、區、旗）和經濟發達鎮的關系，做到權責相稱。省（自治區、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。

國家行政學院教授韓春暉在接受人民網採訪時表示，擴大經濟社會管理權限從長遠來說是件好事。與中國整個大體制改革相關聯，和現行改革相配套，說明權力重心正由上至下轉移，符合未來國家治理現代化的重要方向。

“充分賦予經濟發達鎮自治權有利於各地探索符合自身需求的多元治理模式，治理模式多樣性有助於釋放各地發展活力。”韓春暉指出。

精簡組織架構、鎮區管理機構合一

“一站式服務”讓群眾辦事更方便

在國家行政學院教授宋世明看來，經濟發達鎮亟待解決的一對基本矛盾是行政層級所賦予的管理權限與實際需要的管理權限，二者存在落差，前者小於后者。“有的經濟發達鎮實際上已經成為一個縣（巿），故該項改革是循實責名，彌平落差。”

《指導意見》提出構建簡約精干的組織架構。立足基層工作實際，優化業務流程，減少管理層級，建立扁平高效的基層組織架構。加強行政執法和綜合服務等前台機構建設，統一履行直接面對公民、法人的行政審批、公共服務和行政執法職責，提高服務管理效能。設有開發區的經濟發達鎮可探索鎮區管理機構合一體制，實行一套班子、兩塊牌子，促進開發區與經濟發達鎮融合發展。

韓春暉指出，開發區和經濟發達鎮在發展過程中有很多功能相近和重合的地方，合一體制有助於資源更好的整合和利用。

早在1999年，浙江省金華市就成立國內第一家真正意義上的綜合性行政服務中心，此后，這種“一站式”的新型行政服務機構在全國諸多地方紛紛建立，顯示了旺盛的生命力，但迄今為止仍然沒有取得相應的法律地位。

推進集中審批服務和綜合行政執法是改革任務之一。《指導意見》指出，整合基層公共服務和行政審批職責，打造綜合、便民、高效的政務服務平台，實行“一門式辦理”、“一站式服務”。公開辦事依據和標准，精簡程序和環節，規范自由裁量權。推廣首問負責、辦事代理、限時辦結、服務承諾等經驗做法，積極推行行政審批和公共服務網上辦理，方便群眾辦事。

“權力下放，比如一些財權、公共服務職權下放到鎮政府，最終獲益的還是百姓。”中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱指出，“這可以增強經濟強鎮的行政能力、公共服務能力，能很好地解決民生問題，是推進新農村建設的新引擎。”

用人自主權更加靈活

財政支持力度進一步加大

擴權只是手段，強鎮才是目的。筑起一個大循環就需要在人事、財權和事權等方面進行系統思維、科學謀劃、閉合統籌，最終形成鎮域經濟社會發展的“聚合效應”。

在用編用人制度方面，《指導意見》提出在地方機構編制限額內，賦予經濟發達鎮靈活用人自主權。在財政管理方面，《指導意見》提出探索適應經濟發達鎮實際的財政管理模式。按照事權和支出責任相適應的原則，逐步明確經濟發達鎮政府事權和支出責任。

“這可以解決長期以來地方‘有事權，無財權’的問題，此舉保障了地方事權與財權相統一，有利於增加地方積極主動性。”韓春暉指出。

“事權的下放給予了鄉鎮更多的自主權﹔人事權的下放則能夠提升機關效率﹔財權的下放能夠加強鄉鎮的基礎設施建設，從而帶動鎮域內相關產業的發展，使得鄉鎮產業、民生都能共享擴權強鎮帶來的成果。”鄉鎮干部都學良闡述了擴權強鎮后鄉鎮在經濟社會發展中形成的良性組合。

以山東省安丘市景芝鎮為例，實行擴權后財政收入大為提升。每個鄉鎮的財力，單單市級減返一項，每年的增加額都超過500萬元。這筆錢被用在工業園、學校、交通以及綠化等方面。

“縣放權助推鄉鎮經濟騰飛，鎮域經濟反哺縣域經濟，進而推進城鎮化的建設，這是一個很好的良性互動模式。”中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員宋迎昌說。

“如果賦予經濟發達鎮的管理權限以傳統縣級政府架構、以傳統方式、傳統理念行使，隻能是原地打轉。”宋世明說，文件要求以現代政府治理架構（大部制）、現代治理方式（協同共治）行使被賦予的縣級管理權限，如果實踐運行良好，縣級政府治理現代化可能先一步闖出一片新天地。