黎海濱：堅持依法治訪 努力實現維權和維穩的統一

作者：吉林市委常委、政法委書記、公安局長黎海濱

　　信訪制度是公民依據《憲法》和《信訪條例》的規定，通過來信來訪的方式，維護自身合法權益的重要法律制度。長期以來，信訪制度在解決上訪人合理合法訴求、化解社會矛盾方面發揮了重要作用。但是，由於信訪制度本身設計的不完善以及近年來信訪矛盾多發等原因，信訪工作以及信訪秩序都在廣泛范圍內出現了一定程度的混亂。一方面，上訪人對信訪程序解決問題的效率和結果不滿足、不滿意，動輒採取法度之外的群體訪、三堵訪、越級訪、擇機訪、極端訪等方式施壓或者抗爭，使得信訪秩序難以控制，維穩壓力越來越大。另一方面，信訪部門既管維權又管維穩，包打天下的職責要求與其法定職責權限嚴重不匹配﹔信訪穩定工作主體多元，互相推諉、扯皮現象嚴重，程序空轉、治理乏力等問題十分突出，造成信訪工作局面混亂。筆者認為，黨的十八大以來黨中央關於法治建設和信訪改革的一系列明確要求為信訪穩定工作指明了方向，在全面依法治國的大背景下，將信訪問題納入法治軌道，旗幟鮮明地推行依法治訪，必然能夠使信訪亂象得到徹底根治，從而有效維護上訪人的合法權益，有效建立穩定的社會秩序，保証國家長治久安。

　　依法治訪的內涵

　　（一）依法治訪的概念。依法治訪就是用法治思維和法治方式規范信訪穩定工作、處理信訪維穩問題。一方面，依法治訪要求信訪穩定工作規范化，實現信訪穩定工作標准化、程序化，使信訪穩定各項工作做到有法可依、有章可循﹔另一方面，依法治訪要求處理信訪穩定問題法治化，即用法治思維和法治方式認識、對待、判斷、處理上訪人的信訪訴求、信訪理由和信訪行為，改變傳統信訪工作感情用事過度、處理問題隨意等痼疾，依法保障上訪人的合法權益，依法維護信訪秩序。

　　（二）依法治訪的特點。依法治訪與傳統信訪工作理念相比，至少具有以下三個新特點：

　　首先，依法治訪是先進理念的體現。黨的十八大指出： “要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力” 。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》還指出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果” 。黨中央深刻把握人類社會發展和社會治理的規律和特點，及時提出法治建設新要求，為依法治訪的提出提供了強大的理論根據和政策支撐。依法治訪的正確實施，必將約束和規范信訪穩定責任部門依法履行職責，切實依法維護好上訪人的合法權益﹔也必將約束和規范上訪人的信訪行為，推動良好信訪秩序的建立，進而實現維權與維穩的統一。

　　其次，依法治訪是理性思維的展示。通過對信訪理由、信訪訴求和信訪行為的大量調研，我們發現，有的信訪理由是有理的，有的信訪理由是無理的﹔有的信訪訴求是正確的，有的信訪訴求是錯誤的﹔有的信訪行為是合法的，有的信訪行為是違法的。所以，在信訪工作中，對上訪人漠不關心，冷硬橫推，就會傷害群眾的感情，激化已有矛盾，既不利於維權，也不利於維穩﹔對上訪人熱情過度，百般遷就，就會鼓勵謬誤，破壞法治，影響秩序，甚至誘發新的信訪問題。而依法治訪就是強調用法治的思維和法治的方式來對待上訪人，重視証據、重視程序、重視法律，理性對待、不親不疏、不偏不倚，防止因發出錯誤的信號而造成錯誤的導向，防止因做出違法決定而侵犯群眾合法權益，也防止因違法不作為和亂作為而影響社會穩定。

　　第三，依法治訪是科學方法的實踐。工作方法不一樣，工作效果會有所不同。當前，上訪人員成分復雜，信訪內容涉及面廣，信訪訴求千差萬別，信訪行為形態各異。離開法治視角下的明確規定、統一標准、嚴謹程序，就無法准確評價上訪人的信訪理由，也無法准確答復上訪人的信訪訴求，更不能正確認識和妥善處理上訪人的違法上訪行為。反思信訪工作中存在的無序和混亂，完全可以認為，形成這種非正常狀態與信訪工作不講章法、不講原則、感情用事等不科學方法有直接關系。黨的十八大指出“法治是治國理政的基本方式”，這是黨中央借鑒古今中外社會治理經驗教訓，審時度勢提出的國家治理新方法。而依法治訪正是對這一科學方法的大膽探索和有效實踐。依法治訪必將使信訪工作納入法治化軌道，最終實現維護上訪人合法權益、維護社會穩定的工作目標。

　　（三）依法治訪的主要任務。依法治訪內容豐富、涉及面廣，但是主要任務有兩個：一是推動有理訪的解決，維護上訪人的合法權益﹔二是推動建立良好的信訪秩序，維護社會穩定。

　　首先，依法治訪首要的任務就是要依法維護公民的合法權益。《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利﹔對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是，不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對於公民的批評、建議、申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由於國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”《信訪條例》第三條規定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪、傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民群眾服務。任何組織和個人不得打擊和報復信訪人。”根據上述規定，我國公民有申訴、控告或者檢舉的權利，有通過來信來訪維權的權利，而且對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實、負責處理，絕對不能推諉、拒絕、壓制和打擊報復。但是，從信訪實踐來看，有的地方還存在對公民信訪行為重視不夠、對上訪人的合法權益維護不夠等具體問題。所以，依法治訪就是要更好地推動憲法和其他法律法規關於公民權利有關規定的落實，更好地推動上訪人各項合法權益的實現。

　　其次，依法治訪必須兼顧實現社會穩定。鄧小平同志曾經說過：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。”習近平總書記指出：“沒有穩定的社會政治環境，一切改革發展都無從談起，再好的規劃和方案都難以實現，已經取得的成果也會失去。”小平同志關於穩定的論述是偉大政治家的高瞻遠矚，習近平總書記關於維護穩定的上述重要指示內涵豐富、意義深遠，這是我們堅持依法治訪的重要指導思想。另外，從法律層面看，《憲法》第五條規定：“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。”《憲法》第三十三條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”、“任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”《憲法》第五十一條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”根據上述憲法規定，任何上訪人員，不分性別男女、不分年齡老幼、不分健康狀況，無論訴求是否合理，都必須依法信訪，任何人都沒有違法信訪的權利。因此，政法機關對待公民的信訪行為，應當依法對待、處理，對合法信訪行為不得干擾，對違法信訪行為不能縱容，通過法治手段建立規范有序的信訪秩序，確保社會穩定。

　　依法治訪的主要內容

　　依法治訪就是要把信訪相關工作納入法治軌道。推動信訪工作法治化，其主要內容體現為“五個依法”。即，群眾上訪有理的，依法解決落實到位﹔群眾上訪無理的，依法解釋教育到位﹔上訪群眾確有特殊困難的，依法幫扶救助到位﹔黨政干部侵犯群眾合法權益的，依法問責追究到位﹔對於違法上訪的，依法打擊處理。

　　（一）群眾上訪有理的，依法解決落實到位。依法解決上訪人合法合理訴求是依法治訪的首要內容，是依法治訪工作具有人民性的重要體現，是各級黨委、政府有關部門以及涉訪單位的首要責任。對於信訪案件，涉訪單位要按照有理訪、部分有理訪和無理訪進行研判甄別，明確首辦責任，規范辦理流程，明確辦案期限，提高辦案質量，防止涉訪單位的不作為、亂作為造成重復訪、越級訪、集體訪。信訪訴求百分之百有理的，百分之百解決﹔信訪訴求部分有理的，部分解決。各級黨政干部要恪守公仆職責，樹立為民情懷，對待上訪人的訴求，即使一分有理，也要認真對待，不推諉、不拖延，絕不拖欠群眾的金錢債和感情債。對於情況特殊復雜，一時難以化解的案件，必須明確責任領導，一包到底，直至問題全部依法解決，真正實現息訴罷訪。

　　（二）群眾上訪無理的，依法解釋教育到位。針對部分上訪人法治觀念不強、上訪行為違法的問題，要堅持法治教育為先、解釋疏導為先，不搞不教而誅。對於信訪有理的，引導其依法解決﹔對於上訪人理由不充分、訴求無根據、行為不合法的，耐心做好法治教育，促其糾正錯誤認識、放棄無理訴求、改正違法行為。在這一方面，要注重發揮司法行政部門的普法職能，注重發揮律師的法律專業優勢和獨立第三方的特殊作用，同時組織涉訪單位和公檢法機關全方位、全流程地開展法治教育，依法推動上訪人法治觀念不斷提高，使全民守法和依法執政、依法行政、公正司法同步實現。

　　（三）上訪群眾確有特殊困難的，依法幫扶救助到位。信訪工作要始終堅持為人民服務的原則。在信訪工作中，我們經常會遇到上訪人在工作生活中確實存在實際困難、急需幫扶救助的問題。各級黨委、政府信訪部門和涉訪單位，要及時踐行為民服務宗旨，對工作中遇到和發現的群眾困難，不能視而不見、聽而不聞，而要及時採取措施予以關心、幫助。信訪幫扶救助工作，是以真心暖人心、以真心換真情的重要舉措，通過真心實意的幫扶救助，上訪人會從心底感受到黨委、政府的為民情懷，進而實現息訴罷訪。

　　（四）黨政干部侵犯群眾合法權益的，依法問責追究到位。對於黨政干部因超越職權、濫用職權、玩忽職守而侵害群眾合法權益引發上訪的，一經查實，嚴肅問責，絕不姑息，以從根本上控制有理信訪案件的增量。對於黨政干部不認真接待群眾來信來訪，拖延或者影響有理訪問題解決的，嚴肅追究黨政紀責任，絕不照顧。要通過嚴格的信訪問責追究，讓每一名黨政干部思想上警醒、行為上規范，努力做到嚴格、公正、文明執政、執法和司法，不斷提高信訪工作的成效。

　　（五）對於違法上訪的，依法打擊處理。1957年2月27日，毛澤東主席在《關於正確處理人民內部矛盾的問題》一文中深刻指出：“在我們社會裡，也有少數不顧公共利益、蠻不講理、行凶犯法的人。他們可能利用和歪曲我們的方針，故意提出無理的要求來煽動群眾，或者故意造謠生事，破壞社會的正常秩序。對於這種人，我們並不贊成放縱他們。相反，必須給予必要的法律的制裁。懲治這種人是社會廣大群眾的要求，不予懲治則是違反群眾意願的。”從當前信訪穩定工作實踐來看，蠻不講理、無理取鬧者不乏其人，嚴重干擾了信訪工作正常進行，影響了社會大局穩定。甚至有個別違法上訪人員與國外反華勢力相勾結，充當顏色革命的急先鋒，違法上訪行為已經危及到國家安全。對此，政法機關必須按照習近平總書記關於“維護社會大局穩定是政法工作的基本任務”的要求，通過嚴格的執法、司法活動，及時依法處理違法甚至以犯罪方式上訪的行為，向上訪人員傳遞清晰的法治信號，絕不讓那些無理纏訪、鬧訪人員的違法要求得逞，充分展示全面依法治國所應有的擔當。對以各種違法方式進行上訪的，堅持法治教育在前、警告訓誡在先，對拒不聽從勸阻、執意違法上訪的，斷然採取法律措施，依法嚴肅處理。

　　依法治訪遵循的基本原則

　　（一）維權與維穩相結合的原則。依法治訪要統籌維權與維穩的關系。維權是維穩的基礎，維穩的實質也是維權。當前，信訪工作中，還存在維權不足、維穩不夠的問題。一方面，信訪工作不規范，還沒有建立起科學的信訪權利保護機制，難以保証上訪人的合法權益得到有效維護﹔另一方面，對於違法上訪的危害認識不清、處理不力，造成信訪秩序嚴峻，影響社會穩定。這兩種現象，為全面依法治國重要要求所不容，是建設法治國家所必須解決的兩個難題，是實現中華民族偉大復興所必須逾越的兩道障礙。為此，我們必須不斷提高信訪維權工作的水平，也要不斷提高信訪維穩工作的能力，並在依法治訪這個平台上實現兼顧，防止厚此薄彼、顧此失彼。

　　（二）民主與法治相結合的原則。民主與法治是人類社會發展的必然趨勢，是一切有識之士的共同追求，也是國家實現長治久安的必然需要。民主與法治具有天然的一體性，二者必須相伴而生。法治是民主的基石，離開法治，民主就意味著混亂。民主是法治的保障，離開民主，法治必然無法實現。保障民主，應當是保証以法治為基礎的民主﹔堅持法治，是為了最廣大人民群眾合法權益的實現。民主與法治不同步發展，就會造成社會畸形。民主滯后、法治超前，可能形成專制，而在專制的政治氛圍下，人民是不會幸福的。法治滯后、民主超前，必然形成混亂，而在混亂的社會氛圍下，最終遭殃的還是人民。對於信訪現象中出現的隻要民主不要法治，為了個人利益不惜以身試法的錯誤思潮，必須旗幟鮮明地予以反對。

　　（三）多種利益統籌兼顧的原則。信訪工作涉及各個利益層面。既有個人的現實利益，也有國家的長遠利益、根本利益。我們在分析判斷和處理信訪問題過程中，要高度重視上訪人合法、現實利益的保護，摒棄個人利益無條件服從國家利益的觀點，避免出現以公權壓私權的現象。我們還要清醒地認識到，隻有維護好國家的長遠利益、根本利益，個人的現實利益才能得到有效保障。為此，我們要教育上訪人避免利益上的短視，把維護好國家的根本利益、長遠利益作為每個上訪人的責任和義務，牢記“覆巢之下無完卵”的古訓，以實際行動反對極端個人主義。政法機關要切實履行職責，用法治手段及時制止因違法追求個人利益而影響、破壞、犧牲國家長遠利益、根本利益的行為肆意發展蔓延。

　　依法治訪必須防止的不良傾向

　　（一）官僚主義傾向。堅持群眾路線是我國信訪制度設計的基點，信訪工作的宗旨就是要維護好、保護好群眾的合法合理權益。然而，在信訪工作中，還存在著脫離群眾、脫離實際、辦事拖拉、敷衍應付、推諉扯皮以及不作為、亂作為等官僚主義傾向。有的國家工作人員侵害群眾合法權益，超越職權、濫用職權、玩忽職守，導致新發信訪問題不斷滋生。有的國家工作人員缺乏公仆意識，忽視群眾、藐視群眾，面對來信來訪能躲就躲、能推就推、能拖就拖，致使有理訪得不到解決，無理訪得不到終結，造成新案變積案、積案變難案的惡性循環。一些本應能夠及時化解的信訪案件久拖不決，最后導致群體訪、重復訪大量發生。因此，完全可以說，官僚主義是黨群關系、政群關系的天敵，是信訪工作難以順利開展的主要症結。在推進依法治訪工作中，我們必須牢固樹立公仆意識、民本意識，拿出猛藥去疴、刮骨療毒的勇氣，嚴懲不作為、亂作為、推諉扯皮等官僚主義行為，以依法治訪的實際效果取信於民。

　　（二）民粹主義傾向。起源於十九世紀俄國的民粹主義，其基本理論包括：極端強調平民群眾的價值和理想，把平民化和大眾化作為所有政治運動和政治制度合法性的最終來源，依靠平民大眾對社會進行激進改革，並把普通群眾當作政治改革的唯一決定性力量。近年來，民粹主義情緒在我國發展蔓延，影響了對信訪現象的認識。例如，一些極端人員偏執地認為，隻要是平民百姓上訪，就是合理合法的﹔隻要是弱勢群體的訴求，就必須受到保護﹔隻要是反對政府、官員、警察、富人的，就需要支持。在這種極左思潮影響之下，上訪人被普遍看作是“蒙冤”人員，其訴求，無論有理還是無理﹔其行為，無論合法還是違法，均被認為是值得同情和需要支持的。在民粹主義思潮的侵蝕催化下，一些上訪人的偏執情緒放大，本來單一、單純的信訪問題卻形成追求極端民主、破壞法治的借口。對此，各級黨委、政府特別是政法機關必須高度警惕民粹主義與信訪群體的天然親和，以思想的警覺和法治的理性，及時揭穿民粹主義華麗虛假的謊言，及時鏟除民粹主義借機滋生的土壤。

　　（三）法不責眾傾向。法律是具有普遍約束力的社會規范，任何人都沒有超越法律的特權。然而，法不責眾現象在信訪活動中卻非常普遍。很多上訪人對違法上訪行為及其危害心知肚明，但是在利益驅動下，依然抱著人多勢眾、法不責眾的心態固執己見、一意孤行。有的故意串聯聚集，以穿狀衣、打標語、堵路堵門等違法方式肆意滋事﹔有的參與、聲援違法信訪活動，一人得逞眾人效仿，一人得利眾人跟風，肆意制造 “破窗效應”。法不責眾心理導致的種種亂象，對社會穩定、社會風氣、法治生態產生了嚴重的破壞。在依法治訪工作中，政法機關必須通過深入人心的法治教育，讓多數人認識到法不責眾絕不能成為違法信訪行為的護身符。同時更要依法懲治那些違法信訪活動的組織者、策劃者和積極參與者，挫敗其以訪壓法、以訪得利的不良企圖，真正形成法無例外、違法必懲的法治態勢。

　　（四）花錢買平安傾向。在推進依法治訪過程中，對於群眾上訪有理的，必須依法解決，該賠錢的賠錢。但是，絕不能屈服於違法施壓，隨意給錢。在有的地方，不管信訪理由是否成立、信訪訴求是否有理、信訪行為是否合法，一律當作是“送上門來的群眾工作”，在不分青紅皂白的情況下，無法度、無原則、無底線地採取花錢買平安的辦法謀求信訪問題的解決。可實際效果是，無原則地花錢沒有買來平安，卻使上訪人的利益訴求得到無限滋長﹔無原則地花錢沒有買來理解，卻使更多的上訪人前來攀比﹔無原則地花錢沒有買來穩定，卻使信訪秩序越來越亂。面對這種信訪亂象，從事信訪、維穩工作的同志苦不堪言，人民群眾也認為很不文明、很不公平，對此很有意見。

　　（五）不敢擔當傾向。信訪穩定工作被動局面的形成，除有些領導干部法律素質不高，相關問題認識不清之外，還有一個重要原因：就是一些干部在信訪穩定工作上不敢擔當。有的領導干部怕處理失誤受到責任追究﹔有的領導干部怕上級機關的工作思路變了，對自己秋后算賬﹔也有的領導干部怕被媒體盯上，大肆炒作，官帽不保﹔還有的領導干部怕得罪人，使自己成為新的上訪對象。信訪穩定工作層面之所以出現上述現象，除了個人因素之外，還源於權威機關態度不明朗、權威部門觀點不明確。因此，必須加強對依法治訪理念、方法的頂層設計，通過國家立法和制度建設，解除基層信訪維穩干部的后顧之憂。同時，對於在信訪穩定工作中敢於擔當的領導干部要大張旗鼓地表彰、提拔、重用，以激勵先進﹔對於在信訪穩定工作中不敢擔當的領導干部要旗幟鮮明地問責、追究、警示，以鞭策落后。

　　依法治訪需要的保障措施

　　（一）把信訪穩定工作建設成一把手工程和班子工程。各級黨委、政府主要領導要認真履行信訪穩定工作第一責任。各級黨委、政府的主要領導同志應當親自組織研究解決重大、疑難、復雜信訪問題。各級黨委、政府分管信訪穩定工作的領導應當履行謀劃、組織、協調、推動職責，其他副職領導干部按照職責分工各司其職，對信訪穩定工作實行齊抓共管。各級黨委、政府和各職能部門把信訪穩定工作建設成為一把手工程和班子工程，是信訪穩定工作順利開展的堅強組織保障。

　　（二）科學界定信訪部門和政法機關的工作界限。信訪工作性質的復雜性還在於，從不同角度觀察，會有不同的結論。例如，從上訪人員的角度看，信訪是百姓維權的重要手段﹔從信訪工作部門的角度看，信訪是民意反映的重要渠道﹔從政法機關角度看，信訪是維護穩定的重點領域。可以說是“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同”。過去，由於對信訪本身以及派生出的維權、維穩等問題的認識處於淺層次狀態，沒有從多角度去觀察、審視和判斷，所以就沒有科學厘清信訪部門和政法機關在信訪、穩定問題上的工作界限。在處理信訪和穩定問題時，或者信訪部門包打天下，或者信訪部門和政法機關互相推諉，導致信訪工作程序空轉，造成信訪秩序混亂。為此，在依法治訪理念的引導下，應當確定：上訪是否有理、如何解決，屬於信訪部門的職責，應當由信訪部門思考、答復﹔上訪行為是否合法、如何處理，屬於政法機關的維穩職責，應當由政法機關研究、決定。但是，信訪和維穩只是一項工作的兩個方面，二者密切聯系、相互影響、無法截然分開。基於上述認識，在處理信訪穩定工作時，應當實行黨委、政府統一領導下的分線作戰，即信訪部門要始終把預防新案、減少積案作為第一要務﹔而政法機關則要牢牢管控住信訪秩序，通過強制手段把信訪導入法治軌道。

　　（三）對信訪穩定實行社會治安綜合治理。信訪案件多發、信訪問題久拖不決、信訪行為逾越法治軌道，必然影響社會穩定，肯定也會影響社會治安。此外，信訪穩定之亂，表面上看是亂在信訪秩序，實質上是亂在信訪維穩工作主體多元、責任不清、協調不力等體制層面。例如，信訪穩定工作既涉及黨委、政府的統一領導，也涉及到信訪部門的謀劃、組織、監督、指導和協調，還涉及到涉訪單位的接待、研究和解決。上訪無理的，涉及到司法行政機關有針對性的普法教育。對違法上訪的，還涉及到公檢法的合力依法處置。需要對黨政干部問責追究的，必然涉及紀檢、監察、組織部門的支持。需要賠償救助的，還需要財政部門的支持等等。可見，信訪穩定工作涉及的部門之多是不多見的，各部門之間信訪維穩職責界限之不清也是不多見的，而各部門之間協調配合之難更是少見的。解決上述問題，急需拿出創新的思路，急需出台“一統天下”、“一錘定音”的職能。而綜合治理的全面考核尤其是一票否決職能，可以推動各工作部門在信訪穩定工作上明確職責、劃清界限、杜絕推諉扯皮，實現各司其職、各負其責、齊抓共管、步調一致、協調配合，打造維權工作新格局，開創維穩工作新局面。

　　綜上所述，堅持依法治訪，是貫徹黨的十八大關於全面依法治國重要要求的具體行動，是推動信訪維權、實現信訪維穩的創新之舉，也是信訪工作改革的發展方向。我們應當站在歷史的高度，本著對黨、對國家、對人民、對法律負責的精神，高舉依法治訪大旗，為法治中國建設和民族偉大復興事業做出重要貢獻。