2016年，能否告別基層執法中的“臨時工”

　　近日，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》中提到，2016年年底前，各地區各部門對行政執法人員進行一次嚴格清理，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。

　　與此同時，不久前下發的《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），也明確要求協管數量禁超執法人員，協管人員“不得從事具體行政執法工作” 。

　　這是否意味著，近年來屢登“頭條”的“臨時工”，或將逐步從公眾視野中消失？

　　基層“臨時工”知多少

　　政府裡的“臨時工”究竟指的是什麼？

　　國家行政學院法學部教授楊偉東告訴中國青年報記者，沒有編制、且由財政供給的人員我們一般稱之為“臨時工”。“嚴格來說，“臨時工”只是一個輔助、協助性的身份，不是法定意義上的執法人員，更不能以個體的名義執法”。

　　然而，基層行政機關大量運用“臨時工”的現象在我國時有耳聞。據新華網報道，2013年湖北省武漢市城管局官網公布的數據顯示，2009年該市城管協管員人數是正式執法隊員的兩倍。

　　而臨時工執法所帶來的一系列社會問題，更是早已有之。　

　　2013年6月，發生在陝西省延安市的一起城管暴力執法事件，被網民拍的視頻記錄下來。視頻顯示，該地六七名身穿制服的城管人員，在人行道上與商戶搶奪自行車，之后數名城管對一名男子進行圍毆，該男子摔倒在地后，一名身材壯碩的城管隊員，雙腳跳起踩向男子頭部，男子頭部鮮血直流，倒地不起。事發后，延安市城管局就“暴力執法”事件作出回應：涉案城管均為臨時聘用人員，將進行停職調查處理。

　　諸如此類的執法失當事件並不是孤例，同樣的橋段，在各種基層“臨時工”執法事件中時有上演。暴力執法的是臨時工，強制拆遷的是臨時工，上班打牌的是臨時工，公車私用的還是臨時工。他們已然演變成了各類事故與丑聞的主人公，廣受批評和質疑。

　　“臨時工”的前世今生

　　誠然，臨時工為社會發展作出了不小的貢獻。但相應的，輿論普遍認為，由於臨時工多數缺少培訓，素質相對較差，工作質量難以保証。同時，因工期短，臨時工也容易缺乏長期意識與集體歸屬感，產生責任感不強與服務意識弱等問題。這些，都導致了個別臨時工執法粗暴，也給人們留下了無法無天的印象。

　　然而，河北某地城管“臨時工”趙新廣（化名）卻表示，“雖然我穿著城管的工作服，但實際上也屬於工作苦、收入低、沒有保障、出了事還得擔的弱勢群體”。

　　據中國青年報記者查閱多地招聘啟事后發現，城管臨時工與正式員工“同工不同酬”的現象較普遍，臨時工工資待遇低下。而且，“因為我們沒有執法權，每隔幾個月都會有隊友被打傷，沒准哪天就輪到自己頭上。”北京某城管隊基層協管人員李某吐槽道。

　　楊偉東也向中國青年報記者確認，臨時工身份的特殊性也給他們的執法行為加大了難度。

　　在一個法治社會，國家對行政執法的要求不僅是要按程序執法，而且還要求執法主體合法。顯然，“臨時工”執法，“由於沒有正當的執法權力與權限，自身的合法權益也得不到保障。”楊偉東表示。

　　外有民意洶洶、內有抱怨連連，依靠臨時工執法的“路”，也許真的走到了盡頭。

　　協管人員“不得從事具體行政執法工作”

　　北京大學法學院教授，博士生導師姜明安教授認為，《綱要》《意見》的發布具有重大現實意義，明確了建設法治政府的的理念，尤其是《意見》中30多條措施將執法規范的各項目標都加以明確，以避免“走過場”的情況出現。

　　但由於種種原因，“現階段協管人員還有其存在的必要性”。不過，“存在”並不意味著一切照舊。

　　姜明安解釋道：“《意見》大致從以下四個方面，確定了新‘臨時工’的變化：第一，要根據各部門的需求情況，適量錄用協管人員，優化執法力量﹔第二，要細化法律法規，確定用人標准，注重協管人員的素質和行為規范，開展崗位培訓，提升業務能力﹔第三，要明確協管人員的職責范圍，即協管人員隻能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執法工作﹔第四，也是最重要的一點，就是要明確和規范協管人員在履行職責范圍內的工作時，需要遵循的規章制度和法律程式。

　　如果相關部門不依照《意見》行事，只是事發后將當事“臨時工”開除了事，那又該如何？

　　姜明安回答道，以往確實存在基層執法部門對“臨時工”開除了事，而后不了了之的情況。但本次《意見》中明確規定：“協管人員從事執法輔助事務以及超越輔助事務所形成的后續責任，由本級城市管理部門承擔。”同時，《意見》要求，各地“制定權責清單”和“規范執法制度”，這也意味著，日后“臨時工已開除”無法作為相關部門的免責牌。避免了臨時工“越軌辦事”與用人單位逃避責任的現象。

　　對“臨時工”的諸多限制，也並非意味著政策會單純地“打壓”“臨時工”。

　　楊偉東介紹道，“執法的落實實施更多是在基層、在一線、在市縣街區。所以，本次《意見》中，編制人員在總量保持穩定的情況下，在編制內做好人員結構的配置，向基層與一線傾斜，這樣就會在不增加開支的情況下，解決地方經費不夠、編制不夠的問題，從而實現部分‘臨時工’轉正。”

　　此外，再好的政策，也需要人來執行，而“餓著肚子”的人，顯然不是一位好的執行者。所以，姜明安強調，“臨時工的待遇也需要根據需要適時調整”。

　　姜明安說，“隻有文件規定是不行的，還應該出台相應的法規、規章。用制度編織起籠子，來規范權力運行。”不僅對待遇方面如此，對整個基層執法改革亦然。

　　“這注定不是一件容易的事，但為了實現依法治國理念，必須要邁過臨時工執法這道坎。”姜明安如是說。