來自上海自貿區的探索與思考:從“政策推動”到“法治引領”

　　 （法治中國·迎接四中全會特稿）從“政策推動”到“法治引領”

　　 ——來自上海自貿區的探索與思考

　　 新華網北京１０月９日電（記者郭奔勝、詹奕嘉、周立民、周立權）“法無禁止皆可為、法無授權不可為、法定職責必須為”——上海外高橋綜合服務大廳豎立的這塊顯眼招牌，因中國（上海）自由貿易試驗區一年來的探索實踐廣為人知。

　　 今年９月２９日，上海自貿區挂牌成立已滿一年。雖然看不到“推地刨坑、大樓拔地”的大規模變化，但“潤物無聲”的法治建設與制度變革一直激蕩其中。

　　 在萬眾矚目中，“法治”與“改革”一起成為高頻詞，體現著中國改革偉業從“政策推動”邁向“法治引領”的歷史趨勢。

　　 改革的紅線意識、底線思維何以體現？改革如何在法治框架內進行、在法治軌道上運作？法治如何引領改革闖關破障、攻堅克難……在這一系列時代課題面前，上海自貿區交出一份漂亮的法治答卷，讓世界對中國法治的進步有了新認識。

　　 在中國共產黨即將召開十八屆中央委員會第四次全體會議專題研究全面推進依法治國之際，上海自貿區所展現出的法治圖景，引發更多、更深入的探索與思考。

　　 高點試驗，依靠法治闖新路

　　 在一年前挂牌時，有人發出這樣的疑問：上海自貿區能否在世界經濟減速的背景下“殺出一條血路”，釋放更多的改革紅利，收獲“可復制、可推廣”的制度經驗？

　　 面對這道難題，中國改革的決策者和參與者們以令人驚訝的高點試驗手法，讓自貿區奏響了法治引領改革的強音。

　　 去年８月，十二屆全國人大常委會第四次會議作出決定，授權國務院在上海自貿區內，對國家規定實施准入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整外資企業法、中外合資經營企業法和中外合作經營企業法規定的有關行政審批。

　　 社會普遍認為，這一授權決定為國務院在上海自貿區暫時調整行政審批事項提供了依據，進一步掃除了法律障礙，體現了堅持依法行政、依法治國的精神，也表明了中國法治的進步。

　　 “全國人大常委會通過授權或者批准方式，就法律法規適用范圍進行局部調整，規定特定地區可以暫時調整或者暫時停止實施有關法律法規，是一項法律工作的創舉。”上海市人大常委會法工委主任丁偉說。

　　 要“明規定”、不要“潛規則”，是上海自貿區從成立伊始，就明確的法治化方向。為此，上海自貿區自身不斷加強法治建設，力求以法治引領改革、規范創新。

　　 中國第一張針對外商投資的負面清單，就來自於上海自貿區。在負面清單之內，嚴格實行標准化審批，減少自由裁量，以陽光的辦事環境來杜絕灰色的“抽屜協議”。

　　 今年８月１日起施行的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，更是從管理體制、投資開放、貿易便利、金融服務、稅收管理，到綜合監管、法治環境等方面，對推進自貿區建設進行了全面的規范。

　　 越發穩定、透明、可預期的法治化環境，催生了大規模、井噴式的企業集聚。與昔日的開發區、保稅區對比，上海自貿區並沒有任何特殊政策優惠，但一年內新設企業數量逾１．２萬家，超過其前身上海綜合保稅區２０年的注冊總和。

　　 “外資准入管理原有１０００多項審批，去年實行負面清單后，減少到１９０項，今年又減少到１３９項。”上海自貿區管委會副主任朱民告訴記者，在沒有稅收優惠、沒有特殊政策的背景下，這樣的企業集聚效應隻能來自於制度創新、法治規范的“改革紅利”。

　　 多位參與上海自貿區建設的干部認為，政策推動改革在法律體系不完備時有其合理性，但在中國特色社會主義法律體系形成后，不能再倡導“改革要上、法律要讓”，“超常規發展要突破法律”等傳統思維。

　　 “改革不是想要怎麼改就隨便怎麼改，法律紅線不能碰，法律底線不能越，這才是法治思維。”上海市人民政府發展研究中心主任肖林說，“重大改革要於法有據，需要突破的要法律授權，法無禁止才能大膽試。”

　　 主動作為，引領改革闖難關

　　 中央要求，上海要承擔起自貿試驗區先行先試的主體責任，努力建成法制環境規范的自由貿易試驗區，使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，形成可復制、可推廣的經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用。

　　 將改革積累下來的經驗和制度成果進一步固定下來，使之能夠持續地復制、推廣，正是上海自貿區大膽作為、朝著法治化方向不懈努力的重要標志。

　　 目前，上海自貿區已形成５０多項可復制推廣的改革措施，其中２１項已在全國或部分地區推廣，３０多項具備復制推廣的基礎，另有一批改革創新事項正在加快實踐。

　　 先証后照改先照后証、注冊資本實繳改認繳、企業年檢改年報公示、跨國公司外匯資金集中運營管理……如今，上海自貿區這一系列制度創新的星星之火，已邁出自身２８．７８平方公裡，在全國形成燎原之勢。

　　 伴隨上海自貿區的成長，負面清單、非禁即入、“種苗圃”……一系列新的改革理念、術語在全國廣為傳播。

　　 實踐証明，在探索中出現的成熟交易規則或創新制度，必須通過法律固化的方式才能，形成“可復制、可推廣”的寶貴經驗。

　　 “上海自貿區先行先試哪些事項，通過什麼方式先行先試，都需要上升到制度層面，固化為相關的法律制度，因此，‘可復制、可推廣’的實際上是上海自貿區先行先試相關的法律模式、法律制度。”丁偉說。

　　 這些法律模式、法律制度，不僅為國內其他地區所關注、學習和借鑒，更吸引了來自世界各地的海外投資者，他們對自貿試驗區規章制度、行政法規的出台抱以極大的好奇心，並持續密切關注。

　　 “過去不少法律法規缺乏透明度，很多管理條例注明要符合‘相關條件’，具體什麼條件卻不直接寫清楚。所以就算我們有再多優惠政策，很多外商也怕上當不敢來投資。”在朱民眼中，比“負面清單”更重要的是明確“法無禁止皆可為”，讓企業對能做什麼和不能做什麼都有了清晰的預期。

　　 有些人曾擔心，隨著改革進入“深水區”，體制改革、模式創新與現行法律法規的抵觸在所難免，外加法律滯后性、穩定性與改革前瞻性、多變性等特質間的矛盾疊加，改革之路不會平坦。

　　 然而，上海自貿區的探索充分証明：重大改革與法律障礙之間的矛盾可以妥善解決，法治對改革的作用不僅是規范和控制，更有積極的引領和保障。

　　 更為重要的是，唯有以法治思維和法治方式固化改革創新成果，以法治的力量推動復制推廣創新制度，才能加快形成符合中國未來發展需要的高標准投資和貿易規則體系。

　　 “上海自貿區冠以‘中國’字頭，顯示改革試驗的著重點不在於優惠措施、政策傾斜，而在於整個市場經濟的制度創新，這其實是面向全局的局部試驗性制度安排，是運用契約精神、法治理念進一步完善中國市場經濟體制機制的努力過程。”中國浦東干部學院法律與人文綜合教研部副教授王丹說。

　　 重在務實，制度創新添活力

　　 上海自貿區涌現的“改革紅利”，吸引著國內外的目光，也引發了一股“申報潮”，不少地區躍躍欲試，希望也能給自己帶上“自貿區”的帽子。

　　 然而，復制“政策區域”絕非國家設立上海自貿區的本意，如何讓更多地區冷靜深思、因地制宜建設完善法治化環境，進而推動“法治中國”的進步，才是上海自貿區作為“改革試驗田”的價值所在。

　　 即將召開的十八屆四中全會，主要議程之一是審議《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。上海自貿區雖剛滿周歲，但其探索與實踐已為中國法治建設提供了不少彌足珍貴的啟示：

　　 ——上下聯動，完善法律體系。

　　 上海自貿區以一地之力承擔國家戰略，堅持“頂層設計”和“基層探索”的上下聯動，前有全國人大常委會授權國務院暫時調整部分法律法規的行政審批，后有上海市人大常委會制定《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，在國家和地方層面以不同方式完善法律體系。

　　 這意味著，國家層面可創造性運用“重大事項決定”形式，為改革事業打開更大空間﹔而基層建設者們則不能被動“等米下鍋”，要緊緊圍繞經濟社會發展中迫切需要突破的制度障礙開展地方性法律法規的完善工作，積極“選米下鍋”。

　　 ——統籌遠近，突出改革前瞻。

　　 “大膽闖、大膽試、自主改”——上海自貿區承擔著為全面深化改革和擴大開放探索新路徑、積累新經驗的重要使命。目前，上海自貿區部分新興經濟領域的創新舉措期盼更充分的法律保障，如金融領域的開放創新、國家安全審查、反壟斷審查等領域都需進一步理清理順法律關系。

　　 這意味著法律法規需要在長期穩定性與適度前瞻性之間取得平衡，為改革事業保駕護航。上海市人大常委會法工委原副主任黃鈺認為，一方面，要及時固化經過試點被証明是有效的、成功的改革創新措施，成為可復制、可推廣的規則﹔另一方面，對已成為改革探索障礙的法律法規，綜合運用改、廢、釋等不同形式，盡快廢止或調整實施。

　　 ——放管相濟，確保蹄疾步穩。

　　 國務院近期發布自貿區擴大開放新舉措，允許外商以獨資形式投資高鐵、石油勘探、鹽業、航空運輸銷售代理等部分領域，為上海自貿區“周年慶”獻上厚禮。而隨著開放領域的逐步擴大，如何進一步強化事中事后監管體系成為完善法治化環境的關鍵。

　　 目前上海自貿區管委會已梳理出６４項行政審批事項、３０項日常管理事項、９項處罰事項，與之相配套，還將推進行政審批標准化管理，加大政府信息公開力度。

　　 專家認為，在負面清單以外，上海自貿區即將建立的權力清單制度，是完善放管相濟、權責對等的法治體系，確保改革開放事業蹄疾步穩的關鍵。

　　 隨著全面深化改革事業進一步開展，越需要讓法治與改革同步相伴、砥礪前行，越需要以法治思維和法治方式深化改革、創新制度、凝聚共識、推動發展、排紛解難。

　　 有理由相信，承擔法治建設和深化改革雙重探路使命的上海自貿區，必將在加快形成符合中國經濟社會發展需要的完善、穩定的法治體系方面，交出更多、更漂亮的答卷！