紀委“擴權”：破解監督同級黨委難題

　　■ 點睛

　　中國新一輪紀檢體制改革的方向，在本月15日揭曉。

　　紀律檢查，掌握著諸多官員的政治命脈，被視為反腐倡廉最為有力的“大手”之一。但是因為體制原因，這隻“大手”經常無力：對同級黨委，尤其是“一把手”，監督不力;對派駐單位，紀檢組無力與黨組“掰手腕”。

　　十八屆三中全會的《決定》，試圖通過完善雙重領導體制，賦予上級紀委對下級紀委書記的提名權，強化上級紀委對下級紀委的領導，加強對同級黨委常委，尤其是“一把手”的監督。

　　業內人士認為，此番改革向前走了一大步。但根治“同級監督太軟”等難題，仍有提升空間。

　　“上級監督太遠，同級監督太軟”？

　　河北省原紀委書記劉善祥因為跟程維高“叫板”，被安排“病休”

　　湖北紀檢干部張鬆（化名），曾在一縣直單位擔任紀檢組長多年。他一直思考的問題是：紀檢組的權力到底有多大？

　　依據黨章，紀委擁有對同級黨委進行監督的權力。“但實際上，監督同級黨委規定上可行，可現實中太難。”張鬆說。

　　兩位同行的遭遇，給他留下深刻印象。

　　一位是最早站出來，跟程維高“叫板”的河北省原紀委書記劉善祥。

　　程維高2003年被開除黨籍、撤銷正省級職級待遇。早在1993年，劉善祥就發現了程維高秘書李真的貪腐線索。立案查處時，劉與程維高發生沖突，結果被安排“病休”，不得不離開工作崗位。

　　另一位是漢中市公安局漢台分局前紀檢委書記劉繼全。他舉報原漢台分局公安局長汪廣賦的問題，多次向上級反映無果，寫給上級的舉報信，居然“原件”返回到他自己手中。2010年，他在網上公開實名舉報，汪廣賦才被免職。

　　“相隔17年，監督同級黨委一直艱難。”張鬆說。

　　1978年恢復重建時，紀檢體制為“黨委單一領導體制”，紀委隻受同級黨委領導，1980年，根據“各省、市、自治區黨委紀委同志提議”，改為“雙重領導體制”，即受同級黨委和上級紀委的雙重領導，但以同級黨委領導為主。

　　“十二大”后，雖然仍是“雙重領導體制”，但不再 “以同級黨委領導為主”。這種體制沿用至今。

　　在受訪專家和基層紀檢干部看來，雖然歷經改革，但同級監督特別是對“一把手”的監督，一直是難以跨越的“門檻”。

　　2007年6月，中紀委原副書記劉錫榮曾總結說：“上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難。”

　　今年3月起，廣東省紀委成立課題組，在惠州、揭陽等近十縣市調研“紀委監督同級黨委常委會成員”問題。

　　8月15日，課題組公開發布了調研報告。報告顯示，“紀委的立案權、審理權、處分權歸同級黨委常委會管，當紀委與黨委意見不一致時，紀委隻能讓步”。而且，紀委對同級黨委的監督，“有事時不能監督，出事后又不能獨立審查，缺乏自主權、決斷權和強制性，很難對監督對象形成威懾和制約”。

　　曾任中紀委政策研究室主任的李永忠透露，這麼多年，這麼多起腐敗案件，幾乎沒有同級紀委檢舉揭發同級黨委主要領導和黨委班子違紀違法行為的案例。

　　“吃人家飯，受人家管”？

　　紀檢干部統計出勤率，年終考評，她多了幾張“不稱職票”

　　張鬆經常聽到一句針對紀檢工作的順口溜：“吃人家飯、端人家碗”，就要“受人家管、跟人家轉，何必挑人家的刺，揭人家的短？”

　　湖北房縣的張雪晴也聽到過這個說法。4年前，她一直是縣直單位的紀檢組長。

　　張雪晴回憶，“吃人家飯、端人家碗”的時候，別說監督同級黨委，就連開展查考勤這樣的日常工作，都很艱難。

　　上級部署查公務員的到崗率和出勤率。張雪晴找到相關處室，但處室負責人不願意得罪人，不肯接活兒。

　　張雪晴決定自己上陣。在上下班時段，她坐到了辦公樓門口，讓人簽到。出勤率統計出來了，但是當年的年終考評，她多了幾張“不稱職票”。

　　“吃人家飯、受人家管，紀檢干部沒什麼威懾力，不敢監督，也不願監督。”張雪晴告訴記者。

　　張鬆感同身受。“紀檢干部的人事關系、工資待遇、職務升遷，都掌握在同級黨委手裡。”張鬆說，“紀檢干部怎麼敢放心大膽地監督？”

　　湖南省紀委預防腐敗室副主任陸群對新京報記者說，人財物受制於同級黨委，是紀檢監督的主要障礙，“這些問題不解決，沒法監督”。

　　類似的看法，在紀檢系統成為共識。

　　廣東省紀委的調研報告提到，“監督同級黨委常委會成員，不但紀委書記冒著丟選票、挪位置的風險，普通紀檢監察干部也得面臨各種困境。”

　　這種困境有時只是“不被理解”，有時是“冷嘲熱諷”，“監督者要有相當大的勇氣，冒很大風險，付出很大代價”。

　　監督同級黨委，近年來又有了新難點。杭州市紀委研究室今年8月發布文章說，目前對黨政正職人事管理上提，有些黨委主要領導還兼任上級黨委常委或政府副市長，客觀上導致紀委很難監督同級黨委，特別是主要領導。

　　“紀檢組要聽黨組的”？

　　感覺某個干部不該提拔，但是見到其他人都同意，也隻好服從

　　因為擔任紀檢組長，張鬆常作為黨組成員參加干部選拔會。但是在選拔會上，他經常陷入“艱難的選擇”。

　　張鬆有時候感覺“一把手”的決策不合適，某個干部不應該被提拔，但是見到其他班子成員都舉手同意，他也隻能服從。

　　作為紀檢委派駐到單位的紀檢組長，他要接受紀檢委和派駐單位黨組的“雙重領導”。

　　張鬆“吐槽”說，“該不該服從同級黨委的決定，這經常是個艱難選擇”。

　　張鬆擔心，長期跟“一把手”作對，怕被排擠和邊緣化。

　　向同級一府兩院派駐紀檢機構，在我國各級層面都存在。紀檢機構和派駐單位黨組的關系該怎麼處，是個問題。

　　2011年，清華大學廉政與治理研究中心副主任過勇對中央國家機關派駐紀檢監察機構的履職情況做了問卷調查。

　　過勇表示，“派駐機構在監督方面投入的時間和精力最多，但實際效果差。”

　　在過勇看來，紀檢組長作為黨組成員當然有利於紀檢組長參與集體決策，擁有投票權而不僅是列席會議，但是其是否要服從黨組的決定，是個矛盾。

　　這也是一些體制內人員共同的困擾。

　　去年8月，人民銀行四川省崇州支行紀檢組長王兵撰文稱，他所在的支行紀檢組和同級黨組形成了利益共同體，紀檢干部自覺不自覺地成為被監督對象的維護者。

　　上月22日，中紀委宣教室副局級監察專員閆群力發文提出，有的派駐機構多年沒有立案。

　　“垂直”提名給紀委打氣？

　　專家表示，人事任免權關系仕途，是“雙重領導”中的關鍵問題

　　本輪紀檢體制改革，旨在破解“同級監督”難題，理順“紀檢組和黨組的關系”。

　　陸群注意到《決定》確定的改革方向是：確定了雙重領導體制下，紀委和同級黨委的部分職責，同時上級紀委掌握下級紀委書記、副書記的提名權。

　　《決定》提出，“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”。

　　陸群告訴新京報記者，這意味著，查辦案件時，隻要上級紀委決定立案查處就馬上辦，不用再像原來一樣，等同級黨委的意見，同級黨委沒有否決權。

　　2006年后，中紀委掌握了對省級紀委書記的提名權，但地市級以下各級紀委書記以及派駐機構負責人的提名，同級黨委、組織部門、主管部門都有權力，比如派駐國企的紀檢組長，一般由國資委提名。

　　如果按照《決定》新規，紀委書記將“垂直”提名，由上級紀委決定下級紀委的人事任免。

　　中國政法大學副校長馬懷德解讀說，“垂直”提名是重大突破。因為人事任免權關系仕途和政治生命，是“雙重領導”中最關鍵的問題。

　　在陸群看來，這兩項突破，讓紀檢更加超脫了。

　　一位受訪專家從《決定》中看出紀委“擴權”的跡象。沿用了30余年的“雙重領導不強調以誰為主”的紀檢體制，這次被改變。《決定》提到，“強化上級紀委對下級紀委的領導”。

　　該位專家告訴記者，此舉旨在加強紀委的獨立性，超脫利益羈絆，但是決策層沒有選擇更為超脫、更加獨立的“垂直管理”模式。就像李永忠建議的，讓紀委獨立於同級黨委之外。

　　改革之后，工資、社保，還都在同級黨委手中。

　　“怎麼監督？”這位專家說，中央的《決定》沒有對監督內容和監督程序細化規定。他建議，出台具體制度和措施。

　　《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：

　　加強對同級黨委特別是常委會成員的監督﹔

　　查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。

　　各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。

　　□新京報記者 王姝 北京報道