近年来，随着我国行政审批制度改革持续深入推进，行政许可事项大幅减少，但同时，行政备案事项却在逐年增加，被日益广泛地运用于政府管理各个领域，成为一种重要的行政权力类型。在某些领域，行政机关实施的行政备案事项数量，甚至已经远远超过行政许可事项。

然而，目前我国尚无专门针对行政备案的法律法规或者政策性文件，这就给行政备案规范管理带来无据可依的难题，导致实践中出现行政备案事项过多过滥、以备案之名行许可之实、设定行政备案的依据层级较低、与备案有关的法律责任设定混乱等问题。一些行政备案事项不仅给行政相对人增加了办事负担，还设置了隐性准入壁垒，不利于激发市场主体活力，影响到营商环境建设，减损了行政审批改革制度的实质效果。

为此，2022年1月《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》明确规定，严禁变相设置许可事项，在行政许可事项清单之外，有关行政机关和其他具有管理公共事务职能的组织以备案、证明、目录、计划、规划、指定、认证、年检、登记、征求意见等名义，要求行政相对人经申请获批后方可从事特定活动的，应当认定为变相许可，并通过停止实施、调整实施方式、完善设定依据等方式予以纠正。

为了进一步规范管理行政备案，经国务院批准，自2021年7月起，河北、浙江、湖北三省开展了为期一年的行政备案规范管理改革试点。通过一年的试点，三省行政备案规范管理工作取得了积极成效，主要体现在以下方面：一是行政备案事项底数更加清晰。三省均在全面清理的基础上形成了行政备案事项清单，初步解决了多年来本地行政备案事项底数不清的问题，为进一步规范行政备案打下了坚实基础。二是行政备案管理制度更加健全。三省均出台了行政备案管理办法，对行政备案的概念、设定标准、办理程序、监督管理等问题予以明确，为规范行政备案运行提供了制度保障。三是行政备案运行更加规范。三省对没有合法依据的事项，原则上予以取消；对以备案之名行许可之实的，予以清理纠正；可通过信息共享、事中事后监管等措施进行管理的事项，原则上不再要求备案。四是行政备案更加便民高效。三省开发运行了行政备案事项管理系统，充分运用行政备案事项要素标准化成果，将相关要素信息全部纳入省政务服务事项管理平台，并积极推进“网上办”、“掌上办”、“智能办”，推进智慧监管。三省的行政备案规范管理试点工作取得了积极成效，为全国行政备案规范管理积累了可复制推广的经验。

近日，国务院办公厅发布了《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》，要求各地区各部门高度重视行政备案规范管理工作，加强行政备案规范化、法治化建设。党的二十大报告指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。从建设法治政府的角度而言，实现行政备案的规范化、法治化建设，能够确保行政审批制度改革的成果不被大量无序的行政备案行为所减损。同时，《通知》还规定，要严格设定要求，对行政备案事项不得规定经行政机关审查同意，企业和群众方可从事相关特定活动，从而首次将各方共识的理论观点上升为正式的制度规定。这是继全面实施行政许可事项清单管理之后，行政审批制度改革的再次延续和深化，是我国法治政府建设的必然要求，同时也将在很大程度上推动法治政府建设迈上新高度。从保护行政相对人合法权益的角度而言，实现行政备案的规范化、法治化，该许可的许可，该备案的备案，不同的行政行为遵守不同的行政程序，既可以避免许可与备案的混淆，还能通过规范行政备案行为，减轻行政相对人的负担，激发市场主体活力。

当前，行政备案已经成为政府依法管理经济社会事务的重要手段，涉及面广、影响面大。一方面，随着行政审批制度改革的深入，行政备案正在日益成为行政许可的“避风港”，许多被取消的行政许可事项改头换面以行政备案的名义存在；另一方面，各层级、各地区行政机关所实施的行政备案事项在事项范围、备案程序、监督手段等方面存在着很大的差异。此外，还存在着行政备案领域监管协同机制不完善，备案实施部门与行业主管部门信息共享不及时等现实问题。为了巩固行政审批制度改革成果，扎实推进依法行政、加快建设法治政府，回应持续改善优化营商环境的现实需求，建议在总结三省改革试点经验基础上，研究制定统一的《行政备案条例》。

制定《行政备案条例》时重点关注以下方面：其一，厘清政府和市场、政府和社会关系。《法治社会建设实施纲要 (2020—2025 年)》中明确指出，依法全面履行政府职能，着力厘清政府和市场、政府和社会的关系，更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为。厘清政府和市场、政府和社会的关系，就要厘清行政许可和行政备案的边界：哪些事项应当设定行政许可，哪些事项应当设定行政备案，哪些事项行政权力不应当介入。《条例》应当明确行政备案的设定权，哪些层级的法规文件可以设定行政备案。其二，应当规范行政备案事项办理程序。规范行政备案材料的提交与补正、行政机关对备案材料的处理、行政备案的办理方式、办理期限等程序。并在此基础上探索便民举措。还应当建立备案实施部门与行业主管部门之间的信息共享机制，实现信息的及时充分共享。其三，应当加强行政备案实施监督，合理配置法律责任。一方面，针对违法违规设定行政备案、实施行政备案或者以备案之名行许可之实等问题，要主动加大监督力度，责成有关部门限期整改，情节严重的应当依法依规严肃问责。另一方面，行政相对人不按规定进行备案，也应当承担相应的法律责任。

我们期待着各地区、各部门按照《通知》部署，结合自身实际情况学习借鉴推广三省行政备案规范管理改革试点经验，通过实现行政备案的规范化、法治化，巩固多年来行政审批制度改革来之不易的改革成果，降低制度性交易成本，激发各类市场主体活力，助力构建高水平社会主义市场经济体制，推动我国经济社会高质量发展。（北京师范大学法学院教授 张 红）

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