专家视角：大中小城市协调发展是城镇化必须坚持的方向

4月8日，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出了深化户籍制度改革、促进大中小城市协调发展等任务。这对于优化我国城镇化布局和形态，进而推动新型城镇化高质量发展具有重大的积极意义。

《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要放开放宽落户条件，取消重点群体落户限制。这既对大城市的发展理念进行了正确引导，使城市政府更强烈意识到，人口不是城市发展的负担，而是城市发展的重要贡献力量；又能使那些已经在城镇稳定就业生活的农业转移人口拥有城市户籍，进而享受到与老市民同等的基本公共服务待遇，提高人民群众的幸福感和获得感。

有个别人解读，这些政策旨在鼓励大城市的发展，不利于中小城市的培育壮大，这是对政策的较大误读。原因是，《2019年新型城镇化建设重点任务》同时也提出了，要推动大中小城市协调发展，超大特大城市要防止无序蔓延，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散；大城市要提高精细化管理水平，发挥规模效应和辐射带动作用；中小城市发展要分类施策，尤其是都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质，促进人口就地就近城镇化，并强化边境城市稳边戍边作用，推动公共资源倾斜性配置和对口支援；改进城市公共资源配置，在优化大城市公共资源布局的同时，在中小城市适度增加公共资源供给。

这些政策方向表明，大中小城市协调发展是城镇化必须坚持的方向，不能只发展大城市，还要培育壮大有潜力的中小城市。我理解，《2019年新型城镇化建设重点任务》提出以上政策的主要背景，是以下两个方面。

一是为了解决户籍人口城镇化严重滞后于常住人口城镇化的问题。2018年底，户籍人口城镇化率43.37％、常住人口城镇化率59.58％，二者相差16.21％，农村户籍的城镇常住人口多达2.26亿人。这意味着进入城市的农村人口没有享受到与市民同等的基本公共服务，是一种社会不公平，也阻碍了经济发展和社会进步。这次国家发改委提出的户籍制度改革举措，对解决以上问题，具有相当大的推动作用。

二是为了解决大中小城市发育滞后于超大特大城市的问题。从国际经验看，我国的城镇化进程基本符合国际规律，但也存在不同规模城市发育不协调的问题。第一，城区人口100～500万的大城市发育相对不足。我们划定了375个城市功能区，2000—2010年的总人口增长率是1.26％，其中150万—500万人口的大城市功能区人口增长率仅为0.9％，而500万—1000万人口的特大城市功能区人口增长率为1.40％，1000万以上人口的超大城市功能区人口增长率为1.86％。第二，一些城区人口100万以下的中小城市面临发展困境，人口流失和经济衰退等问题凸显。这次提出的政策是对症下药的，着眼于每一类城市发展面临的难题，提出了明确的发展思路和方向，也提出了针对性操作性较强的一些政策措施，具有较强的指导作用和现实意义。

总体来看，这次出台的改革举措和政策安排，统筹考虑了超大特大城市、大城市、中小城市的发展，进一步强调了大中小城市协调发展是中国新型城镇化建设的正确方向。（作者：中国社会科学院人口与劳动经济研究所 张车伟）