政府性基金 须破除收支用管一体化

　　国家审计署不久前发布了彩票资金审计结果，作为研究者，我更关注审计所发现的彩票公益金问题。审计报告指出的问题有以下几大类：一是虚报套取；二是挤占挪用；三是违反规定采购、账外核算；四是违规购建楼堂馆所、发放津贴补贴等。报告同时指出，近年来无论彩票公益金还是发行费均存在大额结余。

　　这些问题都不出所料，与我此前所做政府性基金研究中发现的问题如出一辙，彩票审计报告为我们认识政府性基金提供了一个极其生动、鲜活的例子。

　　近年来，我国政府性基金增长很快，以2014年为例，全国政府性基金总额达到54093.38亿元，占当年整个财政收入的40%左右，是除税收之外的政府第二大收入来源。但与税收相比，政府性基金在使用管理上很不透明，又多涉及水、电、油等民生产品，十分牵动社会神经。

　　社会上对于政府性基金有以下几个方面的质疑：一是收取的法理依据不足，有研究者称，在数十项基金中，有明确征收依据的仅有六项；二是收取的标准不清楚，调整机制缺失；三是政府性基金使用管理信息不透明、不公开；四是历年均有大额结余，这在近年财政收支双双走高、地方政府债务负担沉重的背景下，十分引人注目。

　　发生这些问题的主要原因在于政府性基金所采用的是一种“收、支、用、管”一体化的管理机制。追根溯源，政府性基金是在当时国家财政收入有限、财力不支但又必须要进行一些重大公共事业、建设工程的情况下，财政部门允许相关部门自行筹集经费所打开的一道口子。早期，各类政府性基金采用的是自收自支的办法，即部门自己收、自己用，财政部门基本不管。这种极端落后的管理造成的后果十分严重，一段时间各地方、各部门纷纷出台各色各样的收费项目，一度到了泛滥成灾的地步。

　　如今，即使修订后的《预算法》已明确将所有政府收入和支出纳入全口径预算管理，部门仍然对相关政府性基金（另外还有各类收费）具有实质性的支配权。在现行财政管理制度下，政府性基金采用的是“列收列支”的方式，由相关部门负责征收、使用和管理，即使“收支两条线”已覆盖这些基金，部门对这些基金仍然具有实质性的支配权，这一点毋庸置疑。简言之，每项基金后面，都站着一个部门。

　　由于缺乏制衡，由部门为主使用管理的政府性基金自然存在诸多共性问题。前述彩票资金审计结果中所指出的问题，广泛存在于每一项政府性基金的使用管理之中。

　　必须指出，政府性基金不是我国独有，为支持重大基础设施、特定事项而实行专款专用的管理，在许多国家的理财实践中同样存在。如美国、英国、法国等一些发达国家，对于民航、交通、水利工程等重大基础设施项目，政府也给予支持和投入，也采用基金的方式单独管理。但收入方面，主要是通过规范的税收、收费来保证这些项目建设费用的后期债务偿还和建成后日常营运、维护的资金需要。税务部门负责取得收入，财政部门负责安排支出，项目管理部门只负责“管”和“用”，从而形成了适度分离、相互制衡的机制。另外，这些基金使用的信息全部公开，社会公信力很强。正是由于收钱的不用钱，用钱的不收钱，公共资金管理的规则才能全面地、普遍性地适用于这些基金，因此他们的基金就规范许多，效率高出许多，公众形象也好很多。

　　应当认真学习借鉴国际经验，以破除政府性基金的“收、支、用、管”一体化为核心，全面改革基金收取的方式与渠道，制度性地分离“收钱的”和“用钱的”，切实保证重大基础设施、社会事业的正当资金需要，适度引入市场化的基金营运方式，力争基金的保值增值。与此同时，积极推进财政信息公开，全面公开基金收取与使用的详细信息，以防患于未然，避免一次又一次地在舆论强攻下才手忙脚乱被动应对的尴尬局面。

(来源:经济参考报)