法院可判定红头文件是否合法

　　再过几天，完成首次大修的《行政诉讼法》将开始实施。

　　4月27日上午，最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)，《解释》将和新的《行政诉讼法》一起于5月1日施行。

　　《解释》要求人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。具体规定：对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后7日内决定是否立案；7日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

　　最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇表示，为了便于当事人寻求救济，《解释》加强了上级法院对立案工作的监督，并且明确，当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。

　　李广宇说，这部《行政诉讼法》的司法解释把立案登记制摆在了首要位置，第一条就规定了立案登记制。但是，“有案必立、有诉必理”并不代表人民法院对任何一个起诉都要照单全收，对于不符合法定起诉条件的，在立案阶段能够审查清楚的，就应当作出不予立案的裁定。

　　行政机关负责人出庭应诉是修改后的《行政诉讼法》确立的一项新制度，《解释》针对这一新制度，作了两项规定：一是明确行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人；二是行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1～2名诉讼代理人。

　　李广宇解释说，从世界各国的《行政诉讼法》来看，没有特别要求行政机关的法定代表人必须亲自出庭应诉。《行政诉讼法》使用的概念是“行政机关负责人”，没有使用“行政机关的法定代表人”这个概念，从立法本意上来说，包含了行政机关的正职和副职，《解释》对此作出了更为明确的规定。

　　从实践效果看，副职负责人往往具体分管某一个行政执法领域的工作，由其出庭，可能实际效果并不亚于正职负责人出庭。“行政机关承担着广泛、繁重的行政管理职责，要求每一个案件都由行政机关负责人亲自出庭，甚至都要由行政机关正职负责人出庭应诉，现实中不可能完全做到，可能也没有这个必要。”李广宇说。

　　《解释》规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

　　根据现行《行政诉讼法》，对具体行政行为不服才能提起诉讼，抽象行政行为不受法院审查。

　　所谓具体行政行为，是指行政机关对特定人与特定事项的处理，如行政处罚、行政许可、行政征收等，对其他人不具有普遍约束力，也无法反复适用。抽象行政行为则指行政机关针对不特定对象制定的有普遍约束力的决定、命令等行政规则，具体表现形式包括行政法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件等。其中，数量最多的规范性文件，即俗称的“红头文件”。

　　李广宇表示，实践当中，老百姓对一些机关制定的“红头文件”多有诟病，比如有些没有法律明确依据的乱收费规定等，这都是对群众的合法权益能够产生直接影响的。

　　多年来，《行政诉讼法》只受理针对具体行政行为的起诉，对所谓的抽象行政行为是不能受理的，所以社会各界，包括学术界，长期以来一直都呼吁把抽象行政行为也纳入行政诉讼的受案范围。

　　经过首次大修的《行政诉讼法》规定了对规范性文件可以一并请求审查。但是，这并不代表就可以对抽象行政行为一律直接提起诉讼。

　　李广宇介绍说，即将实施的《行政诉讼法》在对受案范围作排除规定时，并没有对原来的规定作出修改，抽象行政行为还是排除在受案范围之外的，公益诉讼还没有正式写进《行政诉讼法》。单个人针对抽象行政行为的起诉，肯定不在民告官的受案范围之内，但针对一个具体行政行为提起行政诉讼时，可以请求一并审查这个具体行政行为依据的规范性文件。

　　李广宇提醒，可以请求一并审查的规范性文件仅限于规章以下，不包括规章。“因为规章以及规章以上的行政法规都是受《立法法》调整的，属于广义概念上的法律，是一个立法性的行为，而不是具体的行政行为。所以针对它们是不能审查的。”

　　《解释》规定，法院可以在判决书中阐明规范性文件的合法性，也就是直接认定它合法不合法，另外还可以向制定机关提出处理建议。“《解释》的规定又往前走了一步，不是说不用这个红头文件就可以了，还要建议制定机关对认定不合法的红头文件在一定时间内作出修改、废止等处理。”

　　李广宇同时表示：“在《解释》制定过程中，我们也听到过有反映，为什么不能规定‘法院直接对不合法的规范性文件进行撤销、确认它无效’？”

　　“世界各国通行的做法，对于规范性文件的“立改废”问题，法律规范有明确权限规定，要由有权机关依照法定程序作出处理，法院能够向有关机关提出处理建议，体现了权力的分工。”李广宇解释说。

　　本报北京4月27日电

(来源:中国青年报)