“行政主体资格”有待正确解释

　　新行政诉讼法将于5月1日起施行。修改行政诉讼法，体现了务实的价值追求，试图解决行政诉讼中的立案难、审理难和执行难，并借鉴国内外理论研究成果，探索中国特色法治路径。新行政诉讼法从法律角度确立了中国特色确认无效行政行为判决制度，使“行政主体”这个学术概念也成为法律概念，形成一个很大亮点。

　　新行政诉讼法第75条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”该规定明确了无效行政行为的判定标准——“重大且明显违法”;对“重大且明显违法情形”进行举例——“行政行为有实施主体不具有行政主体资格……等”情形，或者“行政行为有……没有依据等”情形;设置了依申请启动机制——“原告申请确认”;并为法院规定了作为义务——“判决确认无效”。乍看起来，该条的结构安排具有较强的逻辑性，也不乏可操作性。尤其是将学界长期争议的无效行政行为的判断标准确立下来，用“且”来连接“重大”违法和“明显”违法，有助于推进无效行政行为理论的发展，在尊重行政自身规律性的基础上，有效克服行政行为公定力理论的界限，以利益衡量论来推进法治行政原理。进而，规定“判决确认无效”，不是“应当”也不是“可以”，只赋予法院对“重大且明显违法情形”的要件确认裁量权，将效果裁量进行一义性限制。这体现了修改行政诉讼法解决“审理难”的问题意识。

　　对该条规定仔细进行规范分析，便会发现其存在逻辑上的瑕疵，可能会给行政主体论乃至刚建立的确认无效行政行为判决制度带来难题——当“行政行为有实施主体不具有行政主体资格……等”情形时，便构成“重大且明显违法情形”，存在“原告申请确认”的话，法院便无其他选择，只能“判决确认无效”。这里的问题是，实施主体不具有行政主体资格时，并不一定构成“重大且明显违法情形”，甚至也构不成一般违法。因为行政活动中难免存在大量委托。

　　中国行政法学界通说认为，行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。享有国家行政权的国家行政机关是最重要的行政主体，但是，行政机关并不等于行政主体。除行政机关外，一定的行政机构和其社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。虽然对“法定授权”尚存在不同观点，有法律法规授权说和法律法规规章授权说之分，但是，其中的“能以自己的名义行使行政权”并不意味着行政行为只能由行政主体亲自实施。除行政许可法明确规定依法“可以委托其他行政机关实施行政许可”，受委托行政机关“不得再委托其他组织或者个人实施行政许可”，故而合法的行政许可的实施主体必定具有行政主体资格外，在其他委托情形下则不一定。比如说，根据行政强制法规定，行政强制执行的代履行，行政机关可以“委托没有利害关系的第三人代履行”，其实施主体可能并不具有行政主体资格。不能将行政行为实施主体不具有行政主体资格的一概确认为“重大且明显违法情形”，也就不应当一概“判决确认无效”。是否判决确认无效，应当赋予法院以裁量判断的余地。在上述一义性规定未修改的情况下，将“实施主体不具有行政主体资格”解释为“实施主体不具有主体资格”，就成为必要。

　　若能将上述解释理解为新立法法规定的审判工作中具体应用法律的解释，那么，就可以由最高法作出该解释;如果认为上述解释属于“法律解释权”的组成部分，则只能由全国人大常委会作出解释。总之，为切实用好确认无效行政行为判决，实现有效解决行政诉讼审理难等修法目的，应当正确解释有关“行政主体资格”的规定。

　　(作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长)

(来源:检察日报)