政府购买服务成共识 地方经验完善顶层设计跟进【2】

　　发展瓶颈：从“老板思维”到“制度化短腿”

　　政府购买服务在我国一些地方探索的成功经验有目共睹，但要将试点推开，依然有很长的路要走。半月谈记者调查了解到，当前政府购买服务在实践当中还存在政府转变观念不到位、政策法规存空白、社会组织发展弱小等问题，亟待破解。

　　政府观念转变难：当惯了“老板”，不习惯当“伙伴”

　　政府向社会组织购买服务，是一种新型的公共服务方式，在理念认识、财政预算、工作机制等方面与传统工作模式有所不同。各地政府部门对此接受程度不一致，认识程度不一致，是这项工作进度不一的重要原因。

　　中山大学公益慈善研究中心研究员陈安娜分析，许多地方在政府购买服务中，最大的制约是一些公共服务的职能没有真正转移到社会组织，尤其涉及利益关系的关键职能还牢牢掌控在政府部门手中。

　　“有些地区出现对政府有利的事情不想交出去、对政府不利的事情想很快交出去等情况。政府在购买服务中仍大包大揽，社会组织无权审核服务对象和合作企业的资格。”陈安娜说，承接政府购买的社会组织，如果只是在公共服务的末端开展有限的工作，在公众面前无法建立真正的公信力。

　　中山大学公民与社会发展研究中心主任朱健刚认为，在政府购买服务过程中，出资的政府和承接的社会组织应该是伙伴关系、是平等自愿的契约关系。但是，有些政府的行为模式让人感觉：出钱的是老板，承接服务的是伙计，伙计要听老板的话，不听话就无端拖欠购买款项。这些观念亟须转变。

　　此外，购买服务必须引入群众评价，要变“政府配餐”为“群众点菜”，但许多地方政府仍不习惯让群众说了算。因为没有根据市场需求评估服务质量，不少社会组织只能跟着政府指挥棒转，而不是跟着服务对象转。“实际上，服务对象能不能得到优质服务，才是评价政府购买服务成功与否的重要标准。但是，现在一些社会组织是在机械地完成政府规定的指标，比如做了几个项目、访谈了多少人，这些缺乏第三方评价的做法容易使政府购买服务流于形式。”朱健刚告诉半月谈记者。

　　社会组织实力弱小，面临“拔苗助长”困局

　　政府购买服务无疑将给社会组织成长带来巨大机会。但在一些地方，社会组织发展缓慢，自身实力弱小，对即将到来的政府购买心有余而力不足。在安徽铜陵市，市民政局相关负责人表示，今年该市适宜社会组织承担的基本公共服务事项、社会事务服务事项，都将通过政府购买服务的方式转由社会组织承担。

　　但据了解，目前铜陵市一级的各类社会组织有300多家，真正能够达到政府购买服务要求的仅有1/4左右。一旦政府开展更多购买服务，可能存在着想购买却无社会组织服务的尴尬。为此，铜陵市已经开始考虑面向全省甚至全国寻求专业的服务组织。

　　在社会组织发展相对较快的地区，同样面临一些问题。在广东，依法登记的社会组织超过3万家，人员流动性大，一些社会组织近年来掀起了“社工争夺战”。广州市团市委志愿者部的何淑莹说：“不光是地区间流动性大，社工内部流动也非常大，有时别的机构工资稍微高出一点，社工就被挖走了。社工机构为了留住人，有些80后、90后年轻人工作才两三年，就被提拔为副督导、督导。在香港，往往有十几年社工经验的人才能成为督导。这种‘拔苗助长’式行为并不利于社工的成长。”面对政府购买服务提供的更多机会，一些民间组织很难避免快速扩充、“拔苗助长”的冲动，导致一些素质不高的人员混杂其中。

　　一些存在牟利想法、不具备实力的社会组织也纷纷进军政府购买服务领域。小廖是广东的一名助理社工师，他担心社工可能变成新的“劳务工”。因为他现在所在机构的总干事，就是一家人力资源公司的老板。这几年随着用工荒不断显现，人力资源公司不好做了，纷纷转型进军社工机构。

　　“许多社会组织成分混杂，水平参差不齐，不排除有人是冲着几百万元项目费来的。”小廖认为，社工机构可以有盈余，但必须用于下一个服务项目。“现在的问题是政府购买服务的试点还没有成功，哪些社会组织是好的，哪些是差的，还没有分清楚，就要全面铺开。步子迈得太快，看到服务蛋糕这么大，很多人就扑上来了，造成鱼龙混杂的局面。”

　　半月谈记者在采访中发现，有部分省市在政府购买服务试点中，为了获得资源，街道、居委会自身也成立了所谓的社会组织，来承接政府的服务项目。在实际操作中，往往存在“谁跟街道书记熟，就能拿到项目”等现象，长此以往，会挫伤真正的社会组织的积极性。

　　政策法规存空白，制度化路径是短腿

　　采访中，不少基层干部和群众反映，法律、政策等顶层设计的制度空白是政府购买服务的最大瓶颈。当前一些地方政府出台的向社会组织购买服务暂行办法及目录等文件，很大程度上只属于纲领性设计，并没有明确的时间表、实施方案，也没有详细的监督、考核和问责规定等，空白点很多。

　　“由于制度建设滞后，在购买公共服务中会存在较多问题，首先表现为服务主体责任的缺失。”上海市政协委员、华东师范大学社会发展学院教授吴瑞君告诉记者，政府委托社会组织开展的服务涉及多方利益主体——政府部门、社会组织、服务使用者以及其他利益关系人。由于缺乏一定的约束机制，服务供给尚难做到客观公正。

　　其次，由于缺乏有效的服务绩效监督评估机制，容易造成服务委托环节的暗箱操作、政府监管角色难以精准定位、服务对象满意度容易被忽视、社会组织工作人员积极性受挫等等，最终影响到政府购买服务制度的公信力和政府运用社会资源的整体效率。

　　“除了这些问题，服务采购标准缺失也是制约其发展的客观因素之一。”中央财经大学财政学院副院长姜爱华认为，目前我国政府购买服务整体规模仍较小，原因之一就是对于服务采购的标准难把握。

　　专家们认为，总体而言，我国政府向社会组织购买服务工作取得了较大进展，有的地方成效明显，但就全国而言，这项工作还处于探索和起步阶段，亟待改进和加强。(记者 李舒 叶锋 詹奕嘉 杨玉华)