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中国官员财产申报公示:四分之一世纪的艰难探索

廖洪辉

2012年12月21日07:40    来源:人民网-时政频道    手机看新闻

人民网北京12月19日电 今年12月初,广东省分别在珠海横琴新区和韶关市始兴县,开展领导干部家庭财产申报并在一定范围公示的试点工作,并在2014年逐步推开。这是广东反腐工作的新动作。

广东省纪委书记黄先耀表示,广东从2013年起,将推行考察对象廉政报告制度,考察对象在接受组织考察时,要如实填报个人家庭财产、投资经商等情况,并以适当方式在谈话对象中公开。

1/4世纪的改革路

今年下半年以来,网络接连曝出“表哥”、“表叔”、“房叔”等诸多涉及官员财产问题的事件。消息大多是通过网络首先爆料,后经纪委查实,的确有部分官员存在贪污腐败问题。于是,广东的举措便引起了社会各界的广泛关注。

实际上,如果从1988年起草《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》算起,我国在中央层级探索建立干部财产申报公示制度已经走过了近四分之一个世纪。

 

时 间

内 容

1988年

监察部就会同国务院法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》,被视为我国构建官员财产申报制度的初步尝试,但起草工作终因当时的人们的认识不一致而停止。

1994年

第八届全国人大常委会提议将《财产申报法》正式列入立法规划,但因各种原因,实质性的立法工作从未启动。

1995年

中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,成为我国官员财产申报的开端,但该规定所确定的申报范围仅是收入而非财产。

1997年

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》,对县处级以上领导干部需要报告的个人重大事项进行了明确规定。

2001年

中纪委、中组部印发了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,要求省部级现职领导干部每两年统一组织报告一次家庭财产状况。该规定扩大了申报主体,由个人扩大为领导干部本人及其家庭成员;申报范围也扩大了,不仅要报告个人收入,还要报告现金、存款、有价证券、房产、一万元以上的债权债务、贵重物品等主要家庭财产。这些内容构成了我国目前领导干部财产申报制度的基本框架。

2005年

《中华人民共和国公务员法》在十届全国人大常委会第十五次会议上获得通过,但曾被列入议题的财产申报制度并未在其中明确。

2006年

中共中央政治局会议制定《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规将颁布实施。该规定强调党员领导干部向党组织报告个人有关事项的职责,明确需要报告的事项,确定受理报告的机关,完善报告程序,强化监督检查,使这项制度更加切合实际,更加具有可操作性。

2007年

国务院常务会议于1月份通过《政府信息公开条例》,但未将官员的财产等个人情况列为政府必须主动公开的信息。

2009年

中央纪委办公厅回复:中纪委正对财产申报相关问题进行更深入的研究论证,会适时向全国人大提出立法建议。

2010年

《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则》出台,这52条“不准”提出:“党员领导干部参加民主生活会和述职述廉”,“党员领导干部应当向党组织如实报告个人有关事项,自觉接受监督”。

2011年

中纪委首次表态将尽快推动官员财产申报制度立法进程。

 

观察上表可知,目前我国关于官员财产的约束规章大致呈现以下几个特点:1、以党纪为主,尚未全面形成法律,上升成为国家意志;2、以向内部申报为主,公开的范围有限;3,以单向申报为主,受理申报单位的监督、核查、问责的力度不足。

但从目前各界的意见表达来看,单纯的个人申报和内部小范围的公示,已经不能满足社会对于官员财产监督的要求,更多的声音是要求掌握公权力的官员能将个人和家庭的财产向全社会公开,接受全社会的监督。

一词之差 跨越艰难

从财产申报到财产公示,仅仅一词之差,却字字千钧。针对广东省领导干部家庭财产公示的试点工作,有分析人士指出:“领导干部家庭财产申报公示,与申报制度和收入报告制度相比,无疑是更进了一步。‘公示’这一步非常关键。”

近些年来,尽管官员财产公示尚未形成全国性的制度,但在一些地方,却也开展了不少局部性的探索和试点。“阿勒泰模式”、“慈溪模式”等见诸各大媒体,财产申报公示制度的探索在中国各地形成一股不小的浪潮。但这些改革的结局却让人无法乐观。

2009年1月1日起,新疆阿勒泰地区试行官员财产公示制度,这在全国尚属首次,被称为“破冰之举”。阿勒泰地区的财产申报包括公开申报和秘密申报。公开申报的部分限于官员本人的工资、奖金补贴、收受礼金、礼物等收入现状,通过阿勒泰地区廉政网向社会公开;而官员财产以及家庭成员等七项信息则属于秘密申报的内容,只申报不公开,仅供纪检监察机关、预防腐败部门官员掌握。而在被称为“中国推行官员财产申报制度第一人”,时任阿勒泰地区纪委书记吴伟平逝世后,这项工作变成“只有申报,没有公示”,试点名存实亡。

浙江慈溪的财产公示,直到现在,依然仅停留在试点上,没有大范围推广,在财产公示的两年期间,并未收到过任何举报。一位当地官员在接受媒体采访时坦言,其实所谓的财产申报公示,到每个官员手中,都是“例行公事”地填写表格,并无严格规定,更没有问责,“大家都不太在意,谈不上什么压力或阻力。”

……

地方的官员财产申报制度,到最后不是人走政息,就是虎头蛇尾。官员财产公示的最终目的是便于人民监督。人民网舆情监测室秘书长祝华新就认为,反腐的途径在于实现对公权力的有效监督,把公权力在阳光下运行。如果人民没有可靠的监督渠道,财产申报和公示的运作基本处于无监督状态,这样的公示不会赢得人民的信任,公示的实际效果也会大打折扣。

不过,广东试点在公示范围、保障措施方面,尚未出台更为详备的方案。这些对于公示的实际效果有着重要影响,外界也在密切关注。

向前一步 难在何处?

关于干部财产申报、公示制度改革的困境,各方提出了自己的观点,主要集中在以下几个方面:

申报主体的抵制。作为第一个吃螃蟹的地区,阿勒泰地区的官员财产申报改革就遭遇了官员的消极抵制。据《法制日报》的报道,阿勒泰地区七成受访官员反对财产申报,两成无所谓,只有一成是坚决支持。尽管在全国范围内,对于反对财产公开的官员比例目前没有权威统计,但正如全国人大法律委员会副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣所言:“肯定有的官员愿意,有的不愿意。有的还想最好是不要监督。”国纪检监察学院副院长李永忠对此前改革难以推进做了分析,“之所以一些改革失败,就在于没有找到怎样去凝聚众力,化解阻力。而阻力之所以大,在于利益的刚性大于理想的柔性,只有把利益的刚性想办法分解,分而治之,就好打赢这一仗。”

配套机制不完善。对于阿勒泰的改革,积极致力于公务员财产申报制的全国人大代表韩德云当年就表示:“阿勒泰的尝试是值得肯定的,但其模式有局限性:没有覆盖全体公务员;没有任何法律保障。我不看好阿勒泰模式,更不赞成全国推广这种模式。”结果一言成谶。今年11月30日,在新上任的中央纪委书记王岐山主持的党风廉政建设和反腐败工作座谈会上,不少学者就建议制定我国的《反腐败法》,促进反腐败工作体制化、机制化、法制化。而我国目前产权制度的不完善、有效问责机制的缺乏、外部监督渠道的不畅通等等因素,都制约着官员财产申报、公示制度的深入推进。

缺乏顶层设计。综观各地试点,不难发现这些改革基本上局限于一区一县,由当地主政者一手力推。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为,许多地方财产申报制度失败的原因之一在于“缺乏上层支持”。主导改革者一旦去世或者换届调任,改革也会迅速停止。阿勒泰地区的改革在区纪委书记吴伟平去世后就停滞不前便是典型例子。

除此之外,财产申报与财产公开的透明度不够、财产申报机关缺乏独立性、财产申报主体过窄、改革方法不稳妥、技术条件不完善,等等,都是导致阻碍改革失败的重要原因。

中国建立官员财产申报公示制度之路荆棘丛生,反腐事业任重道远。今年11月15日,刚刚当选中共中央总书记的习近平同志在首场记者见面会上,就以“打铁还需自身硬”来表露反腐决心。两天之后,他在十八届中共中央政治局第一次集体学习时,又再一次以“物必先腐,而后虫生”之说警示官员,这都充分表明了中央对反腐工作的重视和反腐决心。

“空谈误国,实干兴邦”,反腐工作亦如是。惟有全国上下团结一心,自上而下的顶层设计与自下而上的群众监督相结合,完善相关配套制度,不断改革与探索,中国官员财产公示制度才能真正建立起来,中国的反腐事业才会更上一层楼。

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(责任编辑:段欣毅、盛卉)


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