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电子政务环境下反腐败战略的选择:历史、现实与路径

夏义堃

2012年07月23日09:29         手机看新闻

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腐败问题已成为当今社会共同关注的世界性问题,尽管各国政府采取了一系列抑制腐败的对策举措,但并未实现预期效果。随着信息通讯技术的普及和电子政务的发展,越来越多的国内外有志之士寄希望于电子政务在反腐败斗争中发挥关键性作用。

一、电子政务环境下的反腐败实践

(一)国内外电子政务反腐败的基本情况

《世界银行》估算,每年全球GDP增长的2-3%消耗在腐败上,腐败的产生与资源的稀缺和权力的不受约束密切相关。秉承这样的思想,电子政务以其程序化的操作成功克服了电子公共服务中人为因素的控制,成为现代社会各国反腐败战略中的重要工具。

利用电子政务抑制腐败行为的实践始于政府办公的计算机化。二十世纪九十年代,电子政务反腐败项目成为许多国家加强政府网站建设的重要内容。但由于经济、教育以及社会民主化程度差异导致发达国家与发展中国家不仅在电子政务应用中存在着巨大的数字落差,而且在处理电子政务与反腐败实践中也表现出一定的差异性。发达国家主要借助于功能先进的政府网站提供全方位的电子公共服务,促进政府信息开放,提高公众电子参与,进而有效预防和跟踪腐败行为的发生。例如,在美国一些政府网站允许用户网上跟踪政府交易处理过程,同时还有专门的政府网站用于公布政府各类专项资金的开支情况,例如登陆政府网站www.usaspending.gov可以查阅有关政府资助项目的现金支出等开支情况,登陆网站www.IT.usaspending.gov可以查询政府信息技术资金的实际开支进度。在韩国,政府要打造全球最好的为民服务的数字化政府,民用电子政务在线程序(OPEN System)允许普通公民随时监督有可能发生腐败的许可证申请与批文环节,同时也允许人们对不符合规则的政府事务进行检查和质疑。2009年,日本政府制定的“i-Japan2015”战略,明确提出要推动国民本位的新电子政务和电子自治体,设置“国民电子个人文件箱”,实现政府信息交换的无纸化和行政服务的透明化,即公民和企业可自行跟踪电子政务服务手段处理状况。

在发展中国家,反腐败形势更为严峻。一方面,落后的经济发展水平不仅导致信息基础设施建设的薄弱,许多非洲国家,能够进入并利用网络的人口不足10%,而且电子政务反腐败所必需的技术、经济、文化、民主以及社会等条件并不完全具备;另一方面,发展中国家的电子政务建设水平整体偏低,政府网站的信息内容有限、在线交互功能薄弱,不同部门信息系统与网站各自为政,缺乏整合,电子政务反腐败项目往往处于局部试点阶段。随着各国反腐败意识的强化,电子政务反腐败实践的作用领域与空间也不断扩大,许多项目的推广取得了可喜的成绩,其中,纳税与政府合同是发展中国家电子政务解决腐败问题取得明显成效的重要领域。例如,在肯尼亚,政府建立了一个电子贪腐管理的试点项目,其目标是增强公众意识,鼓励公众参与到政府的反腐败实践中。同时,肯尼亚反腐败委员会还积极利用反腐败软件跟踪和预防腐败。在菲律宾,政府预算与管理部开发了电子采购系统,推广政府合同网上公共竞标,以防止垄断价格、为公众监督提供机会。在印度,将农村地产记录上网已经极大地促进了这些记录的获取与更新,同时也降低了此前猖獗的地方官员收受贿赂的机会。

我国电子政务反腐败实践紧密跟随政府网站的建设步伐,着重从提高政府信息公开力度,形成全社会参与和监督政府行为的网上氛围以及开展网上事务办理和在线投诉检查、提高在线服务与腐败跟踪查处等环节入手。目前,政府信息公开已成为我国政府网站的第一大功能,在致力于网络问政、提高在线服务水平的同时,各级政府还十分重视政府网站投诉类栏目建设,将网上投诉与咨询作为腐败跟踪与预防的重要手段。例如,广东省开设了网上监察系统,政府网上的政务咨询、行政投诉、在线访谈、政务论坛等互动类栏目的所有内容,都可以通过监察系统进行全程监控。河南省洛阳市为建立快速解决人民群众反映问题的长效机制,建立了《网民反映问题办理情况周报》制度。目前,网络举报已经成为公众参与反腐败斗争的最佳途径,据调查,我国75.5%的人选择“网络曝光”这一渠道参与反腐,排在各种渠道首位。在咨询投诉方面,近七成部委网站、九成省级政府网站和六成多的地市级政府网站开通了意见征集和网上调查栏目,所有的部委网站和省级政府网站、85.9%的地市级网站建立了领导、部门信箱等咨询、投诉渠道。

(二)国内外电子政务反腐败实践的主要做法

1.促进网上政府信息公开。阳光是最好的防腐剂,2003年10月颁布的《联合国反腐败公约》将保证政府信息获取列为抑制腐败的主要举措。在实践中,各国都将政府网站以及各种网络媒介作为政府信息公开的重要载体,及时公开政府战略规划、法规制度以及财政预算等重要信息,以此增进公众对政府行政的了解和参与。

2.提高政府官员与公众的反腐败意识与能力。一些国家的政府网站和政府资助的社会网站已成为反腐败的资料库和归宿点,收集并公布了大量与腐败有关的信息材料,使得政府机构、私人企业以及其他各种组织和公民可以从中学习和了解腐败问题。

3.增强在线服务能力。网上纳税、网上许可证申请等在线服务既取代了传统政府官员与用户面对面的公共服务获取形式,也限定了政府公职人员过大的行政自由裁量空间,基本消除了政府公共服务过程中人为的索贿受贿活动。在一些亚洲国家,政府正在介绍各种智能卡来帮助公众获取医疗保健服务而不在上述服务中使用易发腐败行为的现金支付。

4.强化网络威慑力。腐败案件在政府网站以及各类社会网络的曝光进一步增加了腐败风险,在国内外已形成强大威慑力,一些有腐败想法的官员因惧怕腐败行为公开,不得不有所警示和收敛。国外学者发现有关腐败行为信息的网上公开对该官员的选举会产生直接影响。

5.开展网络监察。据调查,2006年,全球有91%的国家通过设立电子邮件举报的方式对政府官员的腐败行为形成警示,有29%的国家利用各种网上功能提供对腐败与贿赂的监控。在亚洲,韩国、新加坡和香港是亚洲国家利用电子政务控制腐败并产生良好效果的典型。

二、电子政务环境下反腐败战略的现实剖析

(一)电子政务环境下反腐败工作的优势

从国内外电子政务反腐败实践中不难发现,电子政务反腐败的作用手段主要有两种:一是允许公众直接从政府网站获取公共服务,作为客观中介,电子政务在政府官员与公众之间较好地避免了官员个人角色的影响,因而降低了潜在的腐败官员与公众直接寻租的机会;二是通过政府服务的数字化提供,减少了政府机构的自由裁量权(进而控制了一些官员的自利性行为和任意性行为),同时,也增加了政府工作的透明度,提高了腐败案件的曝光率,使得公众可以跟踪政府具体行政行为并将其错误行为与腐败联系在一起。

从电子政务服务及其所具有的本质特性和所带来的收益看,电子政务作为反腐败工具的力量来自于其高效传播和处理信息的能力,建立在信息公开基础上的政府网站,不仅赋予了公众电子监督的权力,扩大了政府网站的社会监督范围,而且网络举报时效性强、成本低、安全度高,具有很好的威慑作用,既提高了政府法律政策执行力、保证政府透明和负责任,也由此形成了对政府行为的有效监督。

(二)电子政务环境下反腐败工作的制约因素与问题

尽管电子政务的实施可以促进社会监督网络的形成,但利用电子政务抑制腐败的成功往往取决于电子政务的实施情况、人们对电子政务的驾驭与利用情况以及文化心理等因素的作用,特别是政府官员对电子政务的接受与利用情况。在实际运作过程中,特别是在发展中国家,许多电子政务反腐败项目以失败告终。从电子政务反腐败的要素结构来看,制约电子政务反腐败效果的因素很多,其中,有必要强调指出的有:

1.各国政治与行政状况决定电子政务反腐败的走向。电子政务抑制腐败的成功实施需要有与之相匹配的恰当的技术能力和不断进步的改革者与高效的政府管理体系。

2.政府信息获取利用状况直接作用于电子政务反腐败效果。国内外有关电子政务反腐败的基本假设是:人们对政府信息的利用会影响人们与政府的关系;网络信息内容越易于获取,则该国的腐败程度就越低。事实上,尽管绝大多数国家的政府部门都建立了各自的政府网站,并开辟了政府信息公开的专门栏目,但由于一些政府部门并没有动力在政府网站公开信息,没有从信息内容上在增进政府透明度以及在政府问责方面进行根本努力,导致政府网站只是政府门面的装点,网站功能失调以及信息过时显示了其电子政务反腐败举措的软弱。

3.数字鸿沟加大了发展中国家电子政务反腐败的难度。由经济基础、技术实力等因素导致的发展中国家与发达国家、弱势群体与信息精英之间信息通讯技术和政府网站利用差异等一系列数字鸿沟问题再度说明电子政务反腐败需要人、财、物等基本的条件保障。同时,增加网上信息内容并不意味着公众可以自动获取和利用政府信息,主动参与腐败行为监督,国民教育水平以及公众信息能力等使得一些国家电子政务反腐败的公众自觉参与十分有限。

4.文化因素对电子政务反腐败的影响不容忽视。文化因素潜移默化地作用于电子政务反腐败战略实施的各方。一方面,在不同文化背景下,人们对电子政务的接受、利用各不相同,在高权力距和遵从规避高不确定性文化以及保密文化的国家,电子政务所带来的一些关键性变化往往会被视为威胁而不是机会;另一方面,电子政务所带来的开放文化往往与崇尚等级制度与特权的官僚文化相左。

三、电子政务环境下反腐败战略的路径选择

腐败总是植根于一定的文化、政治以及经济环境,而电子政务反腐败效果既反映了一个国家电子政务建设水平,也显示了数字反腐败技术的复杂程度和技术在特定环境下与经济、文化、政治等因素的整合程度。在利用现代信息技术发挥电子政务反腐败作用的过程中,有必要从以下几方面入手:

1.正确认识电子政务与预防腐败之间的关系。既要看到电子政务的应用对于预防和抑制腐败的积极功效,大胆尝试和主动运用信息通讯技术开展反腐败工作,也要明确单纯的电子政务并不能消除引发腐败的根源性因素,信息通讯技术只有与政府行政改革相结合才能真正发挥其反腐败作用。

2.进一步加强政府网站建设。一方面要增强政府网站在线服务能力,尽快实现无纸化办公,吸引和鼓励更多的用户利用和参与电子政务服务,逐步减少和降低政府官员公共服务的任意性行政行为,建立电子政务反腐败的权力约束体系;另一方面,从基于单一的项目方式向政府业务流程整体转变的过程中,大多数国家面临着建立跨部门的协同式电子政务反腐败体系的挑战,包括在政府部门建立和配备人员与电子政务反腐机构,并在具体业务领域创造内部合作、执行和互相监控的电子政务反腐败工作能力与规范,全面提高电子政务在反腐败工作中的应用。

3.深化政府行政改革,切实加强中央政府对电子政务建设以及电子反腐的组织领导和统筹规划,努力形成领导重视、政府负责、社会协同、公众积极参与的电子政务反腐败工作局面。同时,促进政府信息共享与业务流程再造,实现电子监察系统与政府业务系统的协同构建,扩大信息公开力度,使人们追踪和联系与腐败相关的各种错误行为成为可能,并在信息公开承诺的基础上强化政府责任意识和责任的履行,打造责任政府,降低腐败。

4.高度重视信息基础设施建设,加大电子政务建设的硬件投入,努力缩小不同国家间、地区间信息基础设施差距,保证所有人都能够接受、进入和利用政府网站,不断扩大电子政务反腐败的参与主体和辐射人群;注重信息素养教育的普及,提高公众信息意识和信息技能,维护妇女、儿童、老人等弱势群体信息权利,增强社会信息消费能力,消除信息贫困,提升社会力量在电子政务反腐败工作中的影响力。

5.培育和传播电子政务文化,与官僚主义的腐败文化相对应,电子政务文化孕育了透明、开放、公平、包容和以用户为中心的思想元素,对于提高公务人员公共行政的责任意识、自律意识,促进信息技术在政府工作特别是反腐败工作中的应用具有积极推动作用。同时,将电子政务文化传播与公民教育有机结合,鼓励公众和企业质疑不合理的行政规则与程序,强化网络监督的威慑力,健全电子政务反腐败的社会监督体系。

6.加强对电子政府环境下腐败问题的研究,正确认识电子政务反腐败的风险性与局限性,善于分析和总结电子腐败行为规律与特征,对症下药。因为计算机化可能导致腐败技能的升级,为信息通讯技术职业人员提供了新的腐败收入来源,消除了那些没有信息通讯技术技能人员的机会。

7.开展电子政务反腐败效果的检查与评估,通过客观公正的及时评估,准备把握电子政务环境下反腐败项目的实际推进情况、取得的成效与存在的问题,进行全程跟踪和及时纠偏,全面推进电子政务环境下的反腐败工作。

(作者系武汉大学信息资源研究中心副教授、博士)

来源:《行政管理改革》第7期

(责任编辑:仝宗莉、段欣毅)

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