加强垂直管理 “空降”纪委书记凸显反腐新布局

――访中共中央党校党建教研部教授任铁缨

人民论坛记者曾金胜

2007年05月30日15:09 来源：人民网－人民论坛杂志

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　　在党委“议行合一”的权力构架没有得到科学分解前，垂直管理的核心是确保纪委的独立性，抓住了构建干部监督体系的关键

　　1月9日，胡锦涛总书记在中纪委第七次全体会议上强调，开展反腐倡廉工作要突出重点，当前要下大力气抓好四个方面的工作：进一步抓好领导干部教育、监督和廉洁自律；进一步抓好大案要案查处；进一步抓好纠正损害群众利益不正之风的工作；进一步抓好反腐倡廉工作体制机制创新。

　　而在2006年12月上旬，一直致力于治理商业贿赂的前最高人民法院副院长、中纪委常委沈德咏接任上海市委常委、市纪委书记，以中纪委常委身份执掌地方纪委；原中央国家机关纪工委书记马志鹏被任命为北京市委常委、市纪委书记；原中央国家机关工委副书记臧献甫接任天津市委常委、市纪委书记一职。与此同时，全国多个省的纪委书记实行了异地交流。

　　2006年是中央加大反腐败力度的一年。经过年终反腐倡廉的热浪，中纪委第七次全体会议召开适值十七大前夕、中央“反贪风暴”承前启后的重要阶段，如何构建切实有效的干部监督体系令人瞩目。我们采访了《中国共产党党内监督条例（试行）》的参与起草人、中共中央党校党建教研部任铁缨教授。

　　2006年反腐倡廉工作可圈可点

　　人民论坛：盘点过去的一年，在反腐倡廉方面有什么可圈可点的地方？

　　任铁缨：2006年以来，在党中央和国务院领导下，全国各级纪检监察机关及政府相关部门按照中央反腐倡廉的战略部署，查处了一批反腐败大案，震慑了一批腐败高官；采取了一系列重要措施，在加强对权力运行的监督，查办领导干部滥用职权、贪污受贿，预防职务犯罪和治理商业贿赂等方面取得了一系列成果。

　　随着2006年全国多个省的纪委书记实行了异地交流，近日中央又批准了京津沪三个直辖市的新任纪委书记，加上此前调任的重庆市纪委书记，都是从中央有关部门派出的。于是，有学者认为这些新纪委书记的轮换，其模式更接近“张家界模式”，从而再次引发了人们对党内干部监督体系的关注。

　　党内干部监督体系的“模式”之辨

　　人民论坛：自从中央“空降”几个直辖市纪委书记以后，“张家界模式”成为一个热门词。人们好奇的是，为什么一个地方的纪检模式会这么为社会所高度关注？

　　任铁缨：所谓“张家界模式”，是指“条条或垂直管理”。从1995年到1997年，张家界市纪委把所属区县纪委书记的“提名权”由同级党委改为上级市纪委。1998年出台了《中共张家界市委关于加强纪检监察工作的几点意见》，明确建立“下派纪委书记的制度”。但由于种种原因，这种探索在经历五六年的试验后悄然停止。

　　在说到张家界模式时就不能不提到“曹克明模式”，即“块块或横向管理”，因曹克明出任首位省委副书记兼任省纪委书记而得名，2001年起在全国推行，中纪委五次全会上明确指出要“逐步做到地方各级纪委书记由同级党委副书记担任”。

　　人民论坛：社会上对于这两种模式都有什么看法和争议？

　　任铁缨：就地方纪检体制改革而言，有的认为“张家界模式”是一个进步，符合十六大提出的纪检体制改革方向，在党委“议行合一”的权力构架没有得到科学分解前，垂直管理的核心是确保纪委的独立性，抓住了构建干部监督体系的关键。

　　显然，赞成“张家界模式”的占大多数。鉴于十七大前夕党委换届中，省级纪委书记出现由中央派任的趋势，于是，有人就说“曹克明模式”开始受到调整，“张家界模式”正在被接受。

　　当众多的人把目光投向垂直管理的“张家界模式”时，有人却不以为然，认为“垂直管理”背后是“钦差大臣情结”，而“搞钦差大臣的做法，并不可取”。如果出现“上有政策，下有对策”就另外“空降”其他人来的话，那照此下去何时了呢？况且毛泽东早就说过：“我们党吃所谓‘钦差大臣’的亏，是不可胜数的。”

　　人民论坛：这两种模式到底有什么本质区别？应该以怎样的辩证思维看待构建完善党内干部监督体系中的这些问题？

　　任铁缨：实际上，党内干部监督是一个完整体系。如果片面强调其中某一种模式而忽视其他方面，则不利于建立健全体系。“张家界模式”和“曹克明模式”的作用都是不可否定的，“张家界模式”强化了自上而下的监督，而“曹克明模式”还没有形成真正的横向制约。评判监督体系是否有效，并非取决于是“垂直”或“横向”，而主要是取决于合理与合情两个标准。前者解决科学化的问题，后者解决民主化的问题。当然，合理的未必合情，反之也是一样，故在思考有关问题时要尽可能把二者有机地结合起来。

　　全过程、全方位监督

　　人民论坛：构建切实有效的党内干部监督体系需要科学合理的制度框架，需要加强一系列的制度建设，如何构建科学化的党内干部监督体系？

　　任铁缨:构建切实有效的党内干部监督体系要体现科学化，以监督主客体、时间、空间等方面为切入点来探讨其规律性，有三个原则需要把握：首先，监督主客体的关系不能倒置；其次，时间上要体现全过程的监督；最后，空间上要体现全方位的监督。

　　人民论坛:纵观2006年的一些反腐败案件，不少是大案要案。在以后的制度建设中，如何在防微杜渐、预防腐败方面取得制度性突破？

　　任铁缨:时间上体现全过程的监督，是党内干部监督体系切实有效的重要前提条件。

　　“千里之堤，溃于蚁穴”。对“事前监督”和“事中监督”关注不够，往往是在出了严重问题后才着手处理，是目前党内干部监督中存在的一个突出问题，其结果是加大了监督成本，使许多本来应该及时纠正的问题滋长蔓延。因此，要坚持事前、事中和事后监督的三位一体。搞好“事前监督”，可以预防可能将要发生的错误行为或失误；搞好“事中监督”，可以通过对存在偏差的纠正有效地抑制事态的恶化；搞好“事后监督”，可以有效地制约和处置监督客体在工作中的违法乱纪行为，使以后开展的“事前监督”、“事中监督”不重蹈覆辙。

　　人民论坛:请分析一下中央加强对省级纪委书记任职管理和实行省级纪委书记交叉任职的作用和意义？如何加强党内干部监督体系的建设，达到惩前毖后、治病救人、反腐倡廉的目的？

　　任铁缨:这也是中央构建切实有效的党内干部监督体系的意旨所在，即“空间上要体现全方位的监督”。

　　总的说来，解决好党内监督的指向需要处理好权利与权力及其内在关系。2003年底颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，把发展党内民主作为开展党内监督的一条主线贯穿始终。在党内监督指向上，大体有自上而下、自下而上与同级监督等方面，而任何一个民主健全的监督都应是三者的有机统一。搞好自上而下的监督，应理顺权力的授受关系。搞好自下而上的监督，应当处理好权利与权力的关系。搞好平行监督，要解决好权力的制约关系。

　　近日，中共中央政治局研究部署2007年党风廉政建设和反腐败工作强调，把反腐倡廉工作融入经济、政治、文化、社会建设和党的建设之中，继续抓好领导干部的教育、监督和廉洁自律，继续抓好大案要案查处，继续抓好纠正损害群众利益的不正之风，继续抓好源头治理、推进体制机制创新，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争。这既是“时间上要体现全过程的监督”也是“空间上要体现全方位的监督”的重要体现，也是2007年反腐倡廉工作的重要原则。

　　综　述

　　反腐力度加大大案要案频出

　　在刚刚过去的2006年，有许多反腐倡廉工作的看点值得我们关注。

　　6月22日，中央纪委监察部严肃查处了安徽省原副省长何闽旭严重违纪违法案件。经查，何闽旭在任浙江省丽水地委副书记、书记，安徽省池州地（市）委书记，安徽省副省长期间，利用职权为他人在土地出让、承揽工程、减免税费、职务提升等方面谋取利益，先后索要、收受他人钱物折合人民币数百万元；在处理安徽池州“6·26”事件中严重渎职。此外，还犯有生活腐化错误。

　　6月29日，62岁的原海军副司令王守业落马，因“道德败坏”、“利用职权索贿、受贿”，“涉嫌严重违纪违法”，中央军委已免除其海军副司令员职务。

　　9月24日，中共中央政治局召开会议，审议了中央纪委《关于陈良宇同志有关问题初核情况的报告》。中共中央决定对原中央政治局委员、上海市委书记陈良宇进行立案检查。陈良宇涉及上海市劳动和社会保障局违规使用社保资金、为一些不法企业主谋取利益、袒护有严重违纪违法问题的身边工作人员、利用职务上的便利为亲属谋取不正当利益等严重违纪问题。时隔不到一个月，10月12日，原国家统计局局长邱晓华因涉嫌在上海社保资金案中严重违纪，接受中纪委的审查。

　　12月24日，原山东省委副书记、青岛市委书记杜世成，因严重违犯党纪，被立案检查、免去职务。杜世成在任期间青岛房价疯涨间接导致官商腐败。该市“崂山违法批租土地大案”被国土资源部列为五大违法土地案之一。

　　2006年，广受社会关注的反腐大案还有，北京人大常委会免去刘志华副市长职务；原天津市检察长李宝金被“双规”等。2006年1月至11月，全国检察机关共查办县处级以上领导干部2632人，一批涉案金额大、涉案范围广、涉案人员多的大案要案被依法查处。（资料整理曾金胜）

　　《人民论坛》( 2007年第2期 )　

（责任编辑：李镭）

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