基层民主：奠定和谐社会政治基石

供稿：《人民论坛》　编辑：杨文全

　　从当年根据地的农民将豌豆放进碗里选举自己中意的村长，到今天如火如荼进行的广泛的村民自治，中国的民主政治也从社会的基层发展起来。由于受到历史、文化、现实等各种因素的影响，如同整个现代化进程一样，中国的民主进程也在艰难中推进。然而，就是在所谓“草根”阶层中，已经孕育了新生的希望。我们相信，源于基层的民主实践，正是推动中国进步的力量。　>>>详细>>>

　　改革开放以来，中国共产党一直强调扩大基层民主，并要求通过丰富民主形式来保证公民有序的政治参与。全国各地进行了积极而有效的探索，在农村、城市社区等各个层面的基层民主都在发展之中。专家认为，乡镇和县一级基层民主的发展虽然起步艰难，但已走出了开创性的一步。中国基层民主建设任重道远，要使这种发端于“草根”阶层的基层民主继续蓬勃发展壮大，保证制度建设是根本。

　　民主选举、民主决策、民主管理、民主监督――

　　农村：农民体验当家作主的滋味

　　上世纪80年代开始，我国部分农村地区开始村民自治的民主实践；1987年11月，《村民委员会组织法（试行）》颁布，农村村民委员会的直接选举始；1998年11月，《村民委员会组织法》正式颁布实施。它结束了村干部长期以来由上级任命的历史，改变了村干部长期以来包办一切、只对上级负责的状况。有基层官员认为，中国农民对民主政治的需求，说到底是对公平的追求，民主政治的动力正来自这里。在目前的情势下，村民自治和村民民主选举体制能不能够彻底解决农业、农村和农民在现代化和市场化进程中所面临的发展困境，还需要我们继续探索和思考。　>>>详细>>>

　　城市：社区自治悄然改变着现代城市管理模式

　　1990年1月1日《居委会组织法》施行，提出了居委会是居民的自治组织。1999年社区自治的试点开始进行，国家民政部在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验工作。当年4月，沈阳率先迈出了“社区自治”的步伐。此后，社区直选逐渐在南京、上海、广西、北京等地大范围地付诸实践，全国城市社区建设逐渐由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达地区向西部发展中地区全面展开，并向深层次推进。民政部官员认为，社区自治的发展是最近几年来中国城市基层所出现的最大变化之一。中国城市社区实验的成功或失败，将是今后判断中国城市政治发展程度的重要标准，而社区成功发展的关键在于是否有效地将权力移交到基层上。　>>>详细>>>

　　农村基层民主：“四个民主”创新权利落实到民

　　●民主选举：从“海推直选”到“自荐海选”

　　任建明（清华大学公共管理学院信息中心主任、廉政研究室副主任）：以民主选举为核心的“四民主、两公开”还需要进一步完善。在候选人提名、推荐阶段，为了避免“海推”的盲目性和异化弊端，自荐是必不可少的。　>>>详细>>>

　　●民主决策：集中民智，落实民意

　　曹国英（民政部基层政权和社区建设司助理巡视员）：村民自治组织权力机构呼唤职能完整性，以真正实现村民当家作主。现在的村代会只有在两委同意的前提下由村主要干部召集才能开会，这就在决策机构与执行机构、监督主体与被监督对象之间形成一种倒置的关系，而不是一种制度性的安排，也不能形成有效的组织制约机制。这种组织设置，直接导致了村主要干部权力过大、对干部监督不力的问题。因此，村民代表会议应在民主选举的基础上产生自己的召集人，在两委提请或一定比例的村民代表的提议下均可召开村民代表会议讨论和决策村民自治重大问题。这样，使村委会的管理职能主要体现在执行村民民主决策意见并落实村民利益上，从而使各种组织在村民自治的体制下排除个人利益行为的干扰，遏制各种假组织名义谋私的企图，回归到本来面目的组织定位上。　>>>详细>>>

　　●民主管理、民主监督：“阳光村务”提高透明度

　　习近平（浙江省省委书记）：民主听证会是民主监督的一种有效形式，即在村党支部的领导下，在村“两委”起草工作报告及财务收支情况报告、向村民发放书面提案表、征求党员和村民意见的基础上，召集村民参加民主听证会。通过这种“打开天窗说亮话”的方式，激发了村民的民主参与意识，密切了农村的干群关系，推进了基层的各项工作。　>>>详细>>>

　　孔祥智（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）：民主选举结束后，民主监督是最重要的内容。在村级民主政治建设中，民主监督和廉政建设是重要环节。很多地方，村官不被广大群众所信任，关键是廉政建设没有搞好。　>>>详细>>>

　　景跃进（中国人民大学教授）：村务公开做起来比选举的难度还要大，虽然没有选举那么轰轰烈烈，但对村民生活的影响程度以及对改变乡村政治过程而言，它更具有实质性。首先，村务公开的实质是利益问题，即既有的蛋糕如何分配。其次，村务公开的功效在于，通过提高村务工作的透明度，来消除权力运作过程中的死角，以村民的知情权来制约村干部的行为，使其真正为村民服务，而不是将掌握的村务来为自己谋私利。再次，村务公开是一项日常性的工作，需要的不是激情，而是制度化的理性和程序，将无序的、任意的行为纳入到制度化的框架中去，形成规矩、习惯，显然这是一项艰巨、系统的长期工作。　>>>详细>>>

　　农村基层民主向纵深发展

　　中国的农村基层民主建设，经过20多年的探索和实践，逐渐由浅入深、由点到面向纵深发展。截至目前，全国31个省、自治区、直辖市全部完成了两次村委会选举，实现了村班子由任命制、委任制向选举制的平稳过渡，亿万农民在选举中经受了民主的洗礼。

　　●村务公开“三把火”

　　为扩大基层民主，从制度上探索解决好“三农”问题的有效途径，2003年以后，中央加大了推进村务公开民主管理的工作力度。由民政部牵头，成立了由中纪委、中组部、中农办等部门共同参加的全国村务公开协调小组。协调小组成立后，立即烧了“三把火”：第一把火就是召开协调小组第一次联席会议，明确了中央各部门的职责，并要求各地尽快成立相应的协调机构。第二把火是进行调查研究。第三把火是召开全国村务公开工作电视电话会议。“三把火”给国内外一个强烈的信号，也把农村基层民主建设推向了一个新高潮。　>>>详细>>>

　　●村委会选举三个特点

　　1998年前，《村委会组织法》试行，村委会选举开始在一些地方进行尝试。1998年后，新修订的《村委会组织法》正式颁布实施，村委会直接选举全面铺开。从选举情况看，村委会选举呈现出三个明显的特点：一是规范化程度提高。绝大多数农村的选举能够依法按程序进行，基本做到了“法律规定的程序一步不少，农民该有的权利一点不留”，选举程序和过程基本体现了公开、公平、公正的原则。二是竞争性逐渐加大。三是制度创新越来越多。有的地方明确规定贿选的界限，有的地方开发了电子计票系统，有的地方实行选举观察员制度……　>>>详细>>>

　　●两个问题引起普遍关注

　　一是农村一些地方“两委”关系紧张，村书记、村主任各执一词，争高低，比大小，争权夺利，互不相让；二是一些地方重选举，轻管理，一选了之，选完之后的决策、管理、监督无人过问，出现了“民选的干部不民主”、“穿新鞋走老路”的现象，被群众称之为“半拉子”民主。　>>>详细>>>

　　●三项成果彰显发展成效

　　第一项，一整套比较完备的村级组织工作体系和管理制度基本形成。第二项，农民群众参与村务管理的积极性提高。第三项，农村工作中的一些难点工作开始突破。村务公开内容残缺不全的问题，公开不规范、公开不及时以及群众对公开内容无法监督的问题，普遍得到了重视和清理。　>>>详细>>>

　　城市社区由社会学的概念发展而来，是指聚集在城市范围内的社会群体和组织按照一定的规范和制度结合而成的社会实体。20世纪80年代，“社区”概念开始被逐渐纳入我国官方语境和社会生活之中。此后，对我国计划经济传统下的控制型社区管理模式进行反思及对以市场经济制度为基础的民主自治型社区管理模式进行探索，成为学术界、政府和基层社会共同的话题和努力方向。

　　2005年8月，深圳大学当代中国政治研究所主办了“城市社区公共治理国际学术研讨会”。以下是发言摘编。

　　黄卫平：城市社区主题与中国社会转型相关，公民的利益追求产生了政治效应，近年来为了维护自身的利益，城市市民的政治诉求在上升、发展。在实际上，制度进步有了成效，2004年选举法的修改就是证明。　>>>详细>>>

　　邹树彬：我的几点主张是―――善待外来人口的选举权利；制订城市社区居委会选举办法及相关细则；区分政治性选举、社会性选举与经济性选举；取消提供“不在户籍所在地进行本届选民登记”证明的规定；允许重复投票；社区治理的转型：非行政化与直选。　>>>详细>>>

　　唐娟：2005年5月，深圳市盐田区所有的居委会主任全部实行直选。办事处党委部门不再推荐候选人，允许候选人“自由竞选”、设立秘密写票处。这些都是中国社区居委会选举中的新措施。盐田的改革由此被称为“盐田模式”。　>>>详细>>>

　　金在宽：1990年以后正式开始的城市基层社区建设和发展过程并不是单纯的自下而上的发展过程，而是中国政府和共产党为城市社区的稳定和有效的管理进行的一种自上而下的党政强化管理的措施之一。应当从加强党政管理的角度来探讨社区治理问题。有关党对社区的影响力强化及其方式的分析，包括如下几个方面：党组织作为领导核心的作用。介入治理模式。实现党组织和干部专职化。扩大社区内的党员和党组织。　>>>详细>>>

　　以职工代表大会为基本形式的企业基层民主政治建设本应该发挥重要作用，而实际却遭遇着重重困窘。怎样加强企业基层民主政治建设，使决策科学化、民主化、法制化，是国有企业在新世纪提高竞争力的重大问题。

　　问题：考验国企改革方向

　　一是以职工代表大会为基本形式的民主管理制度还不健全，其作用发挥得还不够。在深化改革的过程中，厂长或经理的权利扩大了，而“主人翁”的民主权利却被忽视了。一些职工认为，说工人是“主人翁”是给工人“戴高帽子”，“企业真正的主人是‘老板’”。二是职工的知情权、审议权等方面的权利落实不到位。三是厂务公开的内容避重就轻，职工的满意程度不高。四是企业法律和制度建设还不够健全。五是“新三会”监督不到位。我国国有企业的治理结构，从表面来看，已经形成了“三会四权”的制衡机制，即股东会、董事会、监事会和经理层分别行使最终控制权、经营决策权、监督权和经营指挥权。国有企业在改制后存在着“三会监督”不到位的现象。具体表现就是，股东大会形同虚设、董事会名不副实、监事会有名无实。　>>>详细>>>

　　原因：历史与现实的交织

　　一是由于我国正处在社会转型期，这是国有企业基层民主政治建设存在问题的深刻历史背景。二是对中国这样的后现代化国家来说，由于民主和法制的传统较少，在推进社会主义民主政治建设的进程中，还会存在许多官僚主义、家长制作风等不民主的现象，甚至出现职工的权益受到侵害的现象。三是职工民主管理的法律和法规还不完善。四是企业管理人员还没有改变传统的思维方式，不能正确认识实行民主管理的必要性和重要性。五是在以公司制为主要形式的现代企业制度中，以职工代表大会为基本形式的民主管理制度的体现、在法人治理结构中的位置以及与其他机构的关系等方面还存在许多问题，需要进一步的研究和探索。　>>>详细>>>

　　对策：转变观念创新制度

　　首先，要对企业的领导人员进行教育，提高他们对全心全意依靠工人阶级重要性的认识。第二，企业领导必须深入到工人群众中去，真正地了解工人阶级的状况。第三，提高工人阶级的民主政治等方面的整体素质，是发挥工人阶级主人翁作用的根本途径。第四，正确处理好“新三会”和“老三会”之间的关系。　>>>详细>>>

　　48年前，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出过一个著名定律：凡属于人民内部的矛盾，只能用民主的方法去解决。今天民主建设已经成为一项包括制度建设在内、与党的领导和依法治国内在统一的系统工程。其中，基层民主建设是落实人民当家作主权利的基础性工程，同时也是化解基层矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会的基本途径和政治保障。对于基层党组织和党员干部来说，提高民主执政能力，不能不着力提高通过民主建设解决基层矛盾的能力。

　　依靠基层民主化解基层矛盾，关键是推进制度创新，全面提升民主决策的制度化、规范化水平，健全和完善民主管理的各项制度，健全基层选人用人制度，大力推进协商对话机制建设，强化对权力运行的监督和约束，要把民主制度建设与基层干部民主意识、民主方法、民主作风的确立和养成结合起来。　>>>详细>>>

　　让基层党内民主与人民民主良性互动

　　中国的社会主义民主政治，实际上包含了党内民主与人民民主两个方面的内容。党内民主的发展与人民民主的发育程度密不可分，二者需要通盘的考虑，需要在科学执政、民主执政、依法执政的前提下创造良性互动的环境。形成这种环境依赖于下列条件：进一步深化对社会主义民主政治基本结构的认识，准确理解党的领导的实现方式；国家法制建设与党内制度建设要相互衔接；乡镇干部选举与干部人事制度的改革要通盘设计；进一步理顺党内权力关系。　>>>详细>>>

　　用民主方式决定干部“上”与“下”

　　如何将党管干部和群众路线结合起来，一直是很多地方在探索干部任用制度改革过程中的重点研究课题，吉林省白城市对此进行了探索。尊重民意，严把“入口”，广开干部“上”的途径；顺应民意，疏通“出口”，敞开干部“下”的渠道；扩大民意，创新思路，真正选拔出党和人民满意的干部。

　　与此同时，扩大干部工作中的民主，还要正确处理与党管干部原则和严格依法办事的关系，把三者有机统一起来，在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明和建设社会主义法治国家的总体目标下，充分调动广大人民群众参与干部选拔任用工作的积极性、主动性和创造性，在干部工作中倾听民声，尊重民意，集中民智，有效落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，切实解决干部“上”与“下”的问题，真正选拔出党和人民满意的干部。　>>>详细>>>