改革开放30年我国行政管理体制改革的回顾与前瞻

南京市行政学院 戴维新

2008年12月02日09:12  来源:人民网-时政频道

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  [摘 要]本文从历史的大视角,回顾了改革开放30年我国行政管理体制改革的历程。总结了1982年—1988年—1993年—1998年—2003年—2008年六次大的行政管理体制改革的成效与经验。提出了进一步深化我国行政管理体制改革的策略选择与前瞻。

  [关键词]30年;行政管理;体制改革

  行政管理体制改革是经济体制、政治体制和社会体制改革的关键, 从党政分开、政企分开、机构精简、职能转变到高效行政、责任行政、服务型政府的构建, 我国行政管理体制改革已经走过了三十个春秋。回顾与反思这三十年的改革历程, 可说是过程艰难、成效显见、经验宝贵,展望未来,改革的新思路引领服务型政府的建设与发展。

  一、对我国行政管理体制改革的认知与回顾

  行政管理体制又称行政体制,主要是指国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构和运行方式等关系模式的总和。行政管理体制由国家的基本的政治制度规定,受国家经济制度、文化传统等因素的制约。行政管理体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置。

  行政管理体制主要包括行政组织结构体制和行政运行机制。在我国,

  中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,人民代表大会制度是根本政治制度。这决定了我国行政管理体制的社会主义性质和特征。一是各级行政机关都是同级国家权力机关(人民代表大会)的执行机关,由国家权力机关产生,并向权力机关负责,接受权力机关的监督。二是国家行政机关必须接受中国共产党的领导。中国共产党对国家行政机关的领导.主要是通过政治、组织和思想等方式实现的。三是在国家各级行政机关内部实行首长负责制的领导体制,并坚持下级服从上级、地方服从中央的原则。

  行政管理体制改革在我国改革开放和现代化建设中居于重要的战略地位,它是全面深化改革开放的关键因素和重要环节。之所以把行政管理体制改革提到这样的高度,是因为各级政府拥有人民赋予的公共权力,掌握和控制着大量的公共资源,处于国家和社会生活决策者、管理者的特殊地位,在经济社会发展进程中承担着无可替代的重要职责。不论是发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化,还是坚持以人为本,推动科学发展,促进社会和谐,维护社会公平正义,政府都具有至关重要的作用和影响。

  正因为如此,党的十一届三中全会以来,党和政府对行政管理体制改革极为重视。并先后经历了从1982年—1988年—1993年—1998年—2003年—2008年六次大的行政管理体制改革。

  1982年1月13日 , 邓小平在中共中央政治局讨论中央机构精简的会议上讲话中指出,精简机构是一场革命,是对体制的革命。2月22日至3月8日,五届全国人大常委会举行第22次会议,通过了《关于国务院机构改革的决议》。这是改革开放后第一次行政管理体制改革。重点是对各级政府机构进行了较大幅度的精简,提出干部队伍“四化”标准(即革命化、年轻化、知识化、专业化),大批年轻知识分子走上领导岗位。打破领导职务终身制,开始建立正常的干部离退休制度。

  当1988年推动第二次行政管理体制改革时,我国改革的重心已由农村转向城市。尽管由于后来复杂的原因,原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。但是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”。直到现在,仍然是改革面临的重要任务。

  1993年的第三次行政管理体制改革,同样有着深刻的历史背景。如果说过去经济体制改革一直是“摸着石头过河”,那么到1992年终于“摸”到了这块“石头”,即邓小平南方谈话时强调的“建立社会主义市场经济体制”。这次改革重点仍是转变政府职能,中心内容是政企分开。这次改革是在试点的基础上自上而下展开的,历时近3年。

  1998年开始的第四次行政管理体制改革,是建国以来规模比较大的行政管理体制与政府机构改革。这次改革精简力度很大,改革前国务院有40个组成部委,结果减少了11个。撤销了专业经济主管部门,加强了相应的行业协会建设。各部门实行定职能、定机构、定编制,大幅度裁减部门内设机构,重新界定各部门职能。另一个突出特点是,行政管理从具体的工业经济管理中淡出。除了国防科技工业和信息产业两个管理部门外,这次改革将其他直接管理工业的10个部委都撤消了。同时,在国务院和省级政府机构,提出公务人员要减一半,国务院当时3.4万人减了1.7万人。

  2003年2月24日~26日,党的十六届二中全会举行。全会审议通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。随之进行第五次行政管理体制改革,这次改革是在加入世贸组织的大背景下进行的。改革目标很明确,要着重解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题,逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是,深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步,在于抓住社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变政府职能。

  2007年10月召开的党的十七大明确提出加快行政管理体制改革,并要求推进政府机构改革,加快建立职能有机统一的大部门体制。2008年2月召开的党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案(草案)》。其中,机构改革方案草案经2008年 3月15日,十一届全国人大一次会议第五次全体会议表决通过后组织实施,标志着第六次行政管理体制改革拉开了帷幕。这次改革是以“大部门体制”为突破口。国务院机构改革涉及调整变动的机构15个,正部级机构减少4个,组建了5个大部门。它们是:工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。

  二、我国行政管理体制改革的成效与经验

  回首改革开放30年我国行政管理体制改革的历程,尽管每次改革的背景不同,任务不同,过程有难易,效果有大小,但整个国家的行政管理体制改革,适应了生产力发展的阶段性需要,都是在计划经济转向市场经济体制这个大背景下展开的。每一次改革都不是过去的重复,而是一个螺旋式上升的改革链条。6次改革一条主线:精兵简政、转变职能、提高效率;6次改革一种动力:经济体制改革推动行政体制改革;6次改革一个重点:机构改革是行政管理体制改革的主要内容;6次改革一个启示:加快向服务型政府转变。

  30年我国行政管理体制改革在转变政府职能、推进政企分开、创新行政审批制度、促进科学民主决策等重要方面, 取得了很大成就, 概括讲,主要有六个方面:

  第一,改变了高度集中的政府管理模式,促进了政府职能转变,增强了政府宏观调控能力,特别是通过产权制度改革,使政企分开迈出了重要步伐。政府直接参与经济活动、经营企业的规模与程度大为减低,换句话说,政府从事非公共产品提供的职能大为缩减。除了少数部委外,绝大部分国务院部委都转变为主要提供公共产品的部门。同时,政府应对突发公共事件的能力明显提高,履行社会管理和公共服务职能的能力明显增强。

  第二,在转变政府职能的同时,或者说在对原有政府部门做减法的同时,根据市场经济与市民社会发展的需求增设了一些以提供某些领域公共产品为职能的政府机构,以解决所谓政府缺位的问题。

  第三,机构设置和人员编制管理逐步规范,机构不断精简,人员编制不断压缩,政府内部结构进一步优化,职责、权限进一步得到明确,行政效率和效能不断提高。1982年改革,国务院所属部门从100个减为61个。1988年改革,国务院部委由原有的45个减为41个。1993年改革,国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个。1998年改革,国务院组成部门从40个减少到29个。2003年改革将国务院组成机构减为28个。2008年改革国务院组成部门设置了27个。

  第四,加强了制度建设,制定了一系列政府管理的法规、规章,初步建立了以经济手段和法律手段为主的调控体系,基本确立了依法行政的理念,推进了民主政治建设和政府管理法制化进程。具体反映在:

  一是政府立法工作进一步加强,立法质量不断提高。二是推进行政执法体制改革,规范行政执法行为。据统计,截至2007年底,除国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外,还有190个市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作;183个市级政府和830个县级政府开展了综合执法试点工作。三是行政复议工作不断强化,依法化解行政纠纷的功能进一步发挥。四是进一步加强法规规章的备案审查工作,维护法制统一和政令畅通。五是着力推进基层政府依法行政,夯实基础,加快法治政府建设步伐。

  第五,干部素质发生了变化, 行政能力有效提升。“凡进必考”的机制有效提升了公务员的准入门槛。建立了科学的领导干部选拔任用机制,建立了规范的领导干部培训学习制度。特别是《公务员法》的颁布, 促进了公务员管理的规范化,初步建立了一支善于治国理政、高素质的公务员队伍。

  第六,政府工作方式、方法发生了变化, 管理手段不断完善。行政审批制度改革的推进, 使行政审批范围不断缩小, 行政审批事项得到削减。在宏观调控方式上, 从主要依靠行政手段调节转向经济手段、法律手段和行政手段并用。积极推行政务公开, 探索建立重大问题专家咨询、社会公示和听证制度等。尤其是通过发展电子政务、不断降低行政成本,逐步实现政府管理方式的科学化、现代化。

  总结改革开放30年我国行政管理体制改革的成就和经验, 归结起来, 就是我们在建立和完善中国特色行政管理体制的进程中, 必须始终遵循以下基本要求:

  1.坚持从国情和实际情况出发。总结30 年来我国行政管理体制改革的成就,经验千条万条, 最根本的一条,就是始终不渝地坚持从我国社会主义初级阶段的基本国情和实际情况出发,确立其指导思想、战略目标、基本原则和步骤方法。

  2.坚持党的统一领导。我国30年来行政管理体制改革之所以推进顺利、成效明显, 关键是坚持了党对行政管理体制改革的集中统一领导,正确处理了改革、发展、稳定和行政管理体制改革与其他各项改革之间的关系, 周密制定方案, 准确把握时机, 稳妥进行操作, 逐步加以推进。这是被多年的行政管理体制改革实践所证明了的一条成功经验, 更是在当前和今后改革进入整体配套的攻坚阶段所必须坚持的一条基本经验。

  3.坚持决策的科学化和民主化。行政管理体制改革的长期性、系统性、艰巨性和复杂性, 决定了在大的改革决策出台之前, 必须充分发扬民主。真理来自基层, 来自实践, 来自群众; 改革的思路和创新的举措也同样来自基层, 来自实践, 来自群众。要开门改革, 邀请人民群众、专家学者和实际部门的同志共同参与, 集思广益, 科学论证, 民主决策。行政管理体制改革的决策过程, 也就是汇集民意、集中民智、统一思想、形成共识的过程。任何忽视民主在行政管理体制改革中的作用, 关门改革, 把改革封闭化和神秘化的认识与做法都是不可取的。

  4. 坚持学习借鉴与中国特色相结合。行政管理或公共行政作为一门科学,不论国内与国外都有其共同遵循的一般规律。中国是世界大家庭的一员,因此,积极借鉴世界各国公共行政改革的有益经验和通行做法也是应有之义。总结世界各国公共行政改革的成效和经验, 有许多值得我们吸取和学习的做法。我们要在立足中国国情, 立足我国的基本政治体制、经济体制和行政体制, 立足我们自己的成功经验和首创精神的前提下, 有分析、有选择地学习借鉴一些发达国家公共行政的理论、制度和方法, 以有益于完善中国特色行政管理体制。[1]

  5.坚持持续不断地政府管理创新。我国行政管理体制改革的30年,也是持续不断地进行政府管理创新的30年。按照建设服务政府的要求,创新政府管理和服务方式,着力提高行政效能,增强政府工作的透明度和人民群众的参与度,始终是行政管理体制改革的动力与活力所在。这种创新突出表现在:一是全面推进政务公开。政务公开已成为政府施政的一项基本制度。市地级以下政府政务公开已普遍推开,公用部门和单位办事公开正在形成制度。全国建立综合性行政服务中心2100多个,各级各部门公开办事窗口1.8万多个。二是大力加强电子政务建设。中央政府门户网站已于2006年1月1日开通运行。75个中央国家机关部门和单位,31个省(区、市),96%的地市政府、77%的县级政府都建立了政府网站。三是政府新闻发布和发言人制度普遍建立。74个中央国家机关部门和单位、31个省(区、市)设立了新闻发布和新闻发言人制度。这些措施促进了行政机关办事效率和服务水平的提高,方便了群众办事,一定程度上堵塞了滋生不正之风的渠道。

  尽管30 年来我国行政管理体制改革取得了举世瞩目的成就, 但是改革涉及的许多关键性问题还没有解决, 表现在:政府职能转变还不到位,对微观经济运行干预过多,社会管理和公共服务仍比较薄弱;部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出;政府机构设置不尽合理,行政运行和管理制度不够健全;对行政权力的监督制约机制还不完善,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。[2]

  从管理职能到权力配置、从行政组织到权力运行, 都存在制度规定的欠缺;行政事业单位改革滞后等。

  三、我国深化行政管理体制改革的策略选择与前瞻

  (一)未来我国行政管理体制改革的新走向

  中共十七大提出建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,描绘出我国力争到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的蓝图。这就使得我国行政管理体制改革的理论体系呈现出一系列新的发展变化。即从注重“适应经济体制改革的需要”到更加注重贯彻落实科学发展观;从注重“转变职能”到更加注重“全面履行职能”;从注重“明确职能”到更加注重“责权一致”;从注重“政府自身改革”到更加注重“改革对社会各方面需求的回应”。[3]行政管理体制改革的这些新的发展变化,是以往改革的进一步深化,同时也预示着今后行政管理体制改革的基本走向。

  第一,首先强调通过制定行政管理体制规划来推进行政改革。新的行政管理体制改革目标不是五年目标,是一个中长期目标,从现在开始,到2020年,用12年的时间来建立起来现在行政管理体制框架,行政体制改革是一个过程,分阶段逐步推进,不像过去基本上是每次都是五年一次,只管五年。

  第二,新的行政管理体制改革提出大部制,按照职能统一大部制的改革思路推进改革,这和过去改革不一样。过去主要是转变职能,政企分开、精简机构,但是总体上没有提出大部制改革思路,这次明确提出这个思路,由大部制改革然后建立一个决策、执行、监督,形成三者相互协调,又相互制约的一个权力机构,这是权力机构调整的重要切入点。

  第三,要通过改革出现政府职能的转变,理顺关系。实现政企分开、政资分开、政事分开和政社分开,这四个分开是这几年我们看得很清楚的地方。

  第四,新的改革的目标明确定位为建设服务型政府,以政府职能转变为核心,以服务型政府建设为切入点。服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式,推进行政管理体制改革就要着眼于完善这一目标模式。服务型政府不仅仅是对政府公共服务职能和社会管理职能的强调,更重要的在于,服务型政府是一种政府管理的目标模式,是对社会主义市场经济条件下政府管理本质、政府职能作用和政府管理方式的一种实质性概括。它要整体反映政府的理念、价值、目标和宗旨,着重解决三大基本问题:一是如何以政府职能转变服从服务于我国经济的可持续发展;二是政府的职能转变与机构调整如何适应基本公共服务均等化要求;三是政府的机构调整如何同加强新阶段的政府自身建设相结合。

  (二)深化行政管理体制改革的重点仍是机构改革

  政府机构是行政管理体制的基础和政府履行职能的载体。机构改革是行政管理体制改革的重要内容。一次机构改革不可能解决所有问题, 即使解决了主要问题, 新的问题和矛盾又会产生。所以,机构改革是一个不断深化的过程。继续深化机构改革,其着力点应当在于:

  1.机构改革不能只关注数量, 更要关注质量,使结构不断优化。精简机构和人员是行政改革最常用的一种方式, 但往往会进入只顾数量, 不顾质量的改革境地。数量上的改革不能从根本上解决政府结构优化的问题, 必须注重质量改革。对机构而言, 应以公共性为导向,对组织彻底进行重构, 并不断微调以使组织达到最佳状态。对人员而言, 提高素质只是问题的一个方面, 人员结构优化以适应日益复杂的公共服务的要求是更为重要的方面。以政府公共性为导向可以推动机构改革质量的提高, 使政府结构不断优化。

  2. 不断优化政府组织结构。应当加强和完善从事经济调节和社会管理的机构; 明确职责分工,对分散在不同部门的相同行政职能进行整合, 消除交叉重复; 规范各类领导小组和协调机构, 一般不设实体性办事机构。

  3. 逐步理顺上下级政府之间的关系。按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则, 合理划分各级政府经济社会方面的管理权限。在理顺中央和地方在财税、金融、投资、社会保障及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责的前提下, 合理调整地方各级政府在这些方面的管理体制。

  4. 继续推进政企、政事、政社分开。通过对政府部门职能配置的不断完善, 进一步缩小政府微观管理的范围, 把属于市场和中介组织的职能,类似“馒头生产证发放”、“牛肉面价格制定”等, 交给市场和社会中介组织; 强化制度约束与责任追究, 严格制约政府部门对企事业单位和中介组织经营活动中具体业务的直接干预; 清理、收回不宜由事业单位承担的行政事务, 理顺政府部门与事业单位的关系。

  5. 积极开展优化行政层级方面的调查研究和实践。要适应政府职能不断转变、统一市场逐步形成、经济一体化深入发展以及交通、通讯等基础设施明显改善的要求, 着眼于提高行政效率、降低行政成本, 积极进行省直管县、乡镇机构改革等方面的研究和实践, 逐步建立科学的行政层级构架。

  (三)加快推进行政管理体制改革的方法论基础

  加快推进行政管理体制改革、建立和完善中国特色的行政管理体制离不开方法论基础。方法犹如过河的桥或船,没有过河的桥或船行政管理体制改革也是一句空话。总结和吸取以往的改革教训,要求在行政管理体制改革方法上注意四个方面的统一。

  1.在行政管理体制改革的战略规划上,要注意系统思维与问题意识的统一。行政管理体制改革是一项系统工程, 其综合性很强, 需要总体思考、全盘设计、统筹协调、分步推进。一方面,要求改革者应当有总揽全局的宽广视野和系统思维, 组织力量, 专门研究推进行政管理体制改革问题, 尽快形成推进政府行政管理体制改革的总体设计方案, 并据此制定推进改革的总体规划。另一方面,又要注意行政管理体制在每一历史时期和发展阶段又有其最突出问题,问题就是旧体制的突破口和新体制的生长点, 这就要求我们必须以问题为导向来抓住、牵动全局的主要改革环节,确定事关群众利益的重点改革任务, 重点突破, 以保证行政管理体制改革真正能解决最突出的矛盾和问题。只有系统思维与问题意识相互作用、相互补充、相互推进, 才能牢牢把握住行政管理体制改革的本质、重点和关键。

  2.在行政管理体制改革的任务部署上,要注意长期目标与近期重点的统一。在社会主义市场经济体制和民主政治体制建立和完善的整个历史时期,行政管理体制改革始终是是一个不断探索、不断改革、不断突破、不断前进的历史过程,因此, 建立和完善中国特色的行政管理体制必须要有长期目标和总体规划, 以明确改革的路径与方向, 防止改革左右摇摆或急于求成。但与此同时, 行政管理体制改革又是阶段性与连续性统一的过程, 是一个循序渐进的过程, 因而改革又必须要有长期目标下的近期目标, 总体规划下的短期安排, 以确定每届政府的改革重点和部署每个年度的改革任务, 保证行政管理体制改革的前后衔接、有序推进。

  3.在行政管理体制改革的措施上,要注意质的突破与量的积累的统一。行政管理体制改革本质上是一场自我革命。这就要求每届政府都要有一些大的改革动作和集中的改革举措, 以保证改革的实效和力度。但是, 我们也要纠正一种误解, 一说行政管理体制改革, 就是机构大调整或人员大精简。其实,改革还包括一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新, 通过政风和作风的改善, 来促进行政管理体制改革的量的转变和积累。没有这些潜移默化、日积月累的“软改革”铺垫和准备, 行政管理体制的建立和完善就失去了土壤和条件。

  4.在行政管理体制改革的进程上,要注意自下而上广泛参与自上而下集中推进的统一。要有效推进改革, 就必须十分重视改革的动力问题。广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府和地方政府两个方面参与和推进改革的积极性、创造性, 充分发挥自下而上和自上而下两个方面动力机制的作用, 既是行政管理体制改革的手段, 又是行政管理体制改革的目的。应把人民群众的需要和呼声化作推进行政管理体制改革最深厚的动力, 创造各种条件让人民群众和广大公务员自下而上广泛参与改革、支持改革、推动改革。同时, 要以科学发展观为指导,建立健全改革的绩效评估制度和推进机制, 强化地方各级政府改革的内在动力, 变“要我改”为“我要改”, 以有效防止在推进改革过程中容易产生的中间层次梗阻和动力逐级递减的现象。

  上述四个环节是前后衔接、环环相扣,共同构成了行政管理体制改革的方法论基础。以此方法论为指导,坚持并注重这四个方面的统一, 就会有力地促进我国行政管理体制改革整体上的科学性、系统性、连续性和有效性, 进而会有力地推动中国特色行政管理体制的全面建立和不断完善。[4]

  参考文献:

  [1]袁曙宏.把握好行政管理体制改革的要求和方法[J] .政策,2008,(1) .

  [2]中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议.关于深化行政管理体制改革的意见[J] . 四川改革,2008,(3).

  [3]仲崇东.十六大以来行政管理体制改革理论体系的新发展[J].政治学研究,2007,(3).

  [4]袁曙宏.行政管理体制改革在方法上应注重四个统一[J].中国党政干部论坛,2008,(7).

(责编:李镭)
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