政府体制创新要直面既得利益（政声）

王长江 　　中央党校教授，党建教研部主任、世界政党比较研究中心主任，博士生导师。 　　长期从事政党政治与政党理论、政党比较研究、执政党建设研究。著有《政党现代化论》、《中国政治文明视野下的党的执政能力建设》等。

    □既得利益不是靠在公正、平等的机会中获得，而是依靠特殊的权力获得

    □建立超脱于部门之上的、对改革进行通盘设计的机构

    □从制度上进行改革，设计出把权力和利益分离开来的机制，势在必行

　　政府体制创新作为政治体制改革的一个方面，受到普遍关注。同时，人们也看到，切实推进政府体制创新不是件容易的事情。其中的原因非常复杂，但既得利益越来越对改革起着阻碍作用，已经是一个显而易见的事实。政府体制创新必须正视这一事实，摆脱既得利益的干扰，才能沿着正确的方向取得进展。

　　既得利益阻碍政府体制创新

　　什么是既得利益？既得利益不是一般的利益。社会主义市场经济不否认人的一般利益。和正当利益不同，既得利益是一种特殊的利益。这种特殊利益不是靠在公正、平等的机会中获得，而是依靠特殊的权力获得。既得利益有三个特点：一是它所依托的是不科学的权力配置，二是它使少数人利用公共权力获得比其他人多得多的私利，三是它以损害多数人的利益为前提。

　　在我国，对于一些经济、社会组织和个人傍靠公共权力而形成的既得利益，没有人会否认。但是，对于公共权力行使者本身的既得利益，人们却往往讳莫如深。既得利益的出现是公共权力本身的特性造成的，和政权的性质并无多大关系。权力不受约束，自由裁量权过大，政府过多介入微观经济，政府权力和利益挂钩等，都会催生出既得利益。概括地说，它和体制设计密切相连。

　　改革是利益的重新调整。应该承认，我们的一些制度设计是有缺陷的。在不少方面，我们把政府各部门的职能和它们的利益连接在一起，结果使得部门把管理行为变成了逐利行为，由此而产生了既得利益。例如，允许有收费权的部门从收入中提成，给一些部门用收费来弥补办公经费不足的政策，把国有企业的改革、管理、经营、收支等权力分配到各个部门进行等，这些都成为形成既得利益的重要基础，成为必须革除的政府行政弊端。

　　我们承认已经出现了既得利益，并且对政府体制创新起着阻碍作用，但不是在我国已经形成了各种各样的既得利益集团。从这个角度讲，政府体制创新的首要目标和任务，就是防止既得利益集团的形成，免除这种危险。

　　把既得利益干扰降到最低

　　在政府体制创新过程中，保持对既得利益的高度警惕，把既得利益的干扰降到最低限度，对于改革朝着健康的方向发展是非常重要的。怎样做到这一点？

　　第一，建立超脱于部门之上的、对改革进行通盘设计的机构。这是一个咨询性质的机构，它从大局思考问题，提出可供选择的方案。现在我们的许多重大决策往往是根据内容抽调相关部门的人员，组成临时班子。这些人员通常还会回到原来的部门，因而往往自觉不自觉地站在原来部门的角度思考问题。造成的客观结果是，要求这个临时机构立足全局，事实上它却成了各部门利益代表讨价还价的地方，难以摆脱“部门思维”，也难以避开既得利益的影响。

　　第二，加快党内民主和社会民主发展的步伐。虽然我们要尽可能防止既得利益的干扰，但是，各种利益之间的博弈终归是难以避免的。民主政治本来就建立在各种利益博弈的基础之上。由此而论，既得利益打着各种名目进行运作，恐怕也在所难免。关键在于，如果让既得利益在各种决策中占了强势地位，公共权力的合法性必然遭到挑战和质疑。要防止这种前景出现，最根本的途径是发展党内民主和社会民主，扩大公众的参与。

　　第三，大力支持、鼓励、引导地方和基层政府的创新。这些年来地方和基层政府的创新，往往同时会触动一些部门墨守成规的权力运行体制，对一些部门的既得利益构成威胁，因而往往遭到排斥和冷遇。这种情况，严重打击着地方和基层政府的创新积极性，必须予以改变。应当肯定实践中取得的进展，应当宽容失误，为改革创新提供宽松的环境。

　　第四，从体制上斩断权力和利益的纽带。权力和利益联姻，是既得利益产生的主要根源。从制度上进行改革，设计出把权力和利益分离开来的机制，势在必行。首先，要改革财政制度，行使公共权力的机构由国家统一供养，杜绝自收自支。特别是惩罚性的收入，必须和执行机构的经费脱钩，不以收入定奖惩。其次，实行政府及其部门经费统一支付制度，所有收支都列入预算。预算的编制、审查、执行和决算，都应置于公众、人大代表、媒体的公开监督之下，尽可能减少管理部门在资金使用上的自由裁量权。再次，应改变“基数+增长”的财政预算方式，逐步实行“零基预算”，严格确定编制和收支项目。最后，政府转变职能，进一步从市场自身可以解决问题的领域退出来，减少对市场的直接干预。