佛山事业单位“无痛改革” 称改革是渐进的过程--时政--人民网
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佛山事业单位“无痛改革” 称改革是渐进的过程

刘世昕 林洁

2012年06月05日08:37    来源:中国青年报     手机看新闻

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  这一次,磕磕绊绊10多年的事业单位改革终于在全国拉起大幕——1个月前,《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》在出台1年之后由新华社全文发布。此举被解读为:改革路径和时间表逐步清晰。

  就在各地积极酝酿实施改革的时候,敏感的媒体发现,广东省佛山市事业单位的分类改革早在4年前就悄然破冰,并于2011年年底以“减少机构140个,收回编制965名”的成果收官,基本实现了事业单位“政府归政府,公益归公益,市场归市场”的改革预期。

  更让人惊叹的是,尽管分类改革任务艰巨复杂,但佛山市改革过程“无1人上访”,实现了震荡较小的平稳过渡。时至今日,虽然还不能对佛山事业单位改革盖棺定论,但其“无痛改革”的样本意义已赢得各界关注。

  最难啃的硬骨头

  因为涉及4000万人的切身利益,同时伴随诸多部门的利益博弈,自1992年中央首次提出改革之后的10多年里,事业单位改革多次箭在弦上,又屡屡引而不发。

  在一些参与论证的专家看来,改革的最大难处是动力不足。“事业编制”好处颇多:他们和公务员一样有行政级别;他们退休后按工资比例拿退休工资,数额高于社保支付的养老金;他们捧着只能进不能出的“铁饭碗”……如此丰厚的奶酪,谁愿意动?

  “现在改革要做的,就是将传统事业单位按职能重新分类定性,政府的归政府,公益的归公益,市场的归市场。”佛山市机构编制委员会办公室副主任毛乐萍说,“所以,分类是要攻克的第一个堡垒,也是这轮改革最难啃的硬骨头。”

  “划归行政机关的好办,要划成企业的工作比较难,但分类改革中博弈最厉害的,是公益类事业单位的二次划分。”毛乐萍介绍说,新公益类事业单位中,不能或不宜由市场配置资源的,被划为公益一类事业单位,政府全埋单;可部分实现由市场配置资源的,被划为公益二类,政府部分埋单,其余部分自己筹资;业务活动具有一定公益属性,但可基本实现由市场配置资源的,被划分为公益三类,虽然也能享受一定政府购买服务的贴补,但自收自支,未来有可能要转为企业。

  “自己的单位能不能保留事业单位,留住了划为哪类,都是当时最热的话题。”佛山市编办机构编制科科长黄贵邵清晰地记得,改革方案讨论期间,办公室门庭若市,探消息的,打招呼的,络绎不绝。

  佛山原来有4个要素交易中心,按方案要整合为一个公共资源交易中心。原来机构都有自己的正副职,而整合之后,只能设一正三副,谁留谁去?当时所涉及单位的干部人心惶惶,没几个能睡得着觉。

  对普通职工来说,他们最担心的是未来的待遇保障。如果新机构不再有拨款,吃饭问题怎么办?将被划成企业的则担心,退休后是拿退休工资还是低得多的养老金?那些要撤并单位的员工更是焦虑,甚至有退休职工到编办来询问:“将来我们的关系放在哪儿?”

  除此之外,改革的压力还来自事业单位的“婆婆”们。作为上级主管单位,“婆婆”都愿意膝下“枝繁叶茂”,都不希望自己管辖的单位被企业化,或被撤并。

  “就压力来讲,‘婆婆’们是最难缠的。”一位工作人员对记者说,都是实权部门,理由看起来也很充分,要么说自己的儿孙部门与中央部委是一脉相承;要么就打专业牌,强调自己专业性强,无法取代。“那段时间干得真是很难呀!”

  受损人最少,改革最优

  对“婆婆”们的干预,佛山市编办态度鲜明。“不管谁来找,我们都拿出一把相同的尺子。”毛乐萍说,有相关法律、法规授权批准设立的事业单位才保留,“‘中央部门一脉相承’的说法也不能作为依据。”

  “当然,前提是标签要清晰细化。”毛乐萍补充说,“公开分类的标准,大家分类入座。这样就能减少些争议。”

  相较对“婆婆”的硬朗,佛山改革对职工则表现了充分的温情。“改革有一个基本原则,就是要保证被改革者的待遇、福利不受影响。”

  毛乐萍说,改革方案几乎针对每一类身份变化的人群作出了规定,最大限度地保障他们的利益。“这是改革能平稳过关的关键。”

  改革中受冲击最大的是撤并或转企单位的职工。他们被分成“老人”、“中人”和“新人”,对他们分别采取不同的政策。

  例如,转企单位中,转企前已办理退休的“老人”,保留其现有社会保险待遇不变。对2008年至2012年间退休的“中人”,如按企业标准计发的退休费低于原事业单位工资计发的退休费,差额部分按比例给予补贴。而对2013年以后退休的人员,则不再补差。

  “至于撤销单位的退休人员,则移交给社区管理,但单位必须一次性支付社区3000元,一次性支付本人1.5万元。”

  毛乐萍介绍说,撤销单位在职员工也有补偿,“所有这些补贴、补偿,如果单位承担不了的,全都由财政兜底。”

  佛山方案的减震效果很好,至今无一人上访,但也引发了“花钱买稳定”的质疑。对此,毛乐萍认为,改革进入深水区后,反阻力设计就变得至关重要。受损人最少、改革最优,为此所做的所有投入,都是深化改革的必要成本。

  事实上,佛山不仅在事业单位改革方面投入巨大,还在不断提高企业的养老保险待遇。目前,企业退休人员拿到的养老保险金比事业单位的退休工资还略高一些。一位来佛山考察的专家感叹:“在这样的环境下搞改革,怎么还会有难以逾越的阻力?”

  给弱者保障给强者天地

  尽管佛山对被改革者的保障很有力,但佛山改革没有走过场。“我们是确确实实把一批机构和人员推向了市场。” 毛乐萍说,有时这种剥离还很精细。

  原来佛山市节能中心既有为政府提供节能减排监管的职能,又有为企业提供节能减排技术的职能。前者政府的属性强一些,而后者就是市场行为。为了切割清楚,就把中心划成了不同的部分,政府的归了政府,市场的归了市场。

  一旦被剥离到市场,就必须自我生存。佛山市电影公司的蜕变是个典型例子。

  “当初要我们转企时,我的第一个感觉是‘被政府炒掉了’。”电影公司负责人梁国基回忆道,“虽然这些年改革不断,但公司事业单位的性质一直没有变,而且还拥有23个令人羡慕的事业编制,也算是个正科级单位呢。”

  职工们更沉不住气,有人甚至急出病住院了。大家围着梁国基,让他再去“做做工作”。

  而这轮改革似乎来得很坚决。梁国基打听来的信息是,如果继续干,那么连公司带人都得转为企业身份。如果不干,政府给相应的补偿,公司由市国资委收回对外承包。

  公司召开职工大会,让大家自主选择。最后有12人留下来,跟着梁国基闯市场。

  50多岁的梁国基压力空前。过去,主管部门是文化局,每年他交给上级的工作总结就是,“我们通过放映某某影片,影响了多少观众。”这个影响力完全是一个难以衡量的虚值。

  而现在,作为一家企业的负责人,梁国基被市国资委考核的是利润,有没有实现国有资本的保值增值。在这根指挥棒下,梁国基不得不做了一些他原来想都不敢想的事。

  他凭借着以前做全市电影发行积累的优势,联合其他电影院形成一个电影联盟,再借助自己的技术优势、资金优势,帮助这些电影院进行数字化改造。目前,佛山电影公司已经由几年前的4张荧幕,发展到现在的20张荧幕,一年有了3000万元的票房。而且,该公司还去广州投资了一家电影城,资本规模不断扩大。

  梁国基个人的待遇也有改善,“4800元的工资拿了10多年,现在工资与政府科级干部相比,要高出人家30%呢。”

  初衷与遗留

  “事业单位改革不是简单地减人、减机构、甩包袱,而是理清职能、整合资源,促进公益事业发展壮大”,佛山方案这样来阐释改革的初衷。

  理解了这个初衷,也就理解了佛山改革的一些奇特现象。

  在很多人看来,邹璐蔚是改革的受益者。别人的单位是被撤销或转企,而她的单位居然从自收自支的事业单位变为财政埋单的公益一类事业单位。

  改革前,邹璐蔚是原佛山市建设工程交易中心的负责人。当时,全市还有土地交易中心、政府采购中心和药品集中招标采购服务中心等多个要素交易中心,分别隶属建设局、国土局、卫生局,除了政府采购中心是全额拨款的事业单位外,其他3家都是自收自支的事业单位。

  毛乐萍回忆说,在设计方案时,有关部门曾提出,这些交易中心的状况不符合“管办分离、职责分开”的要求,不利于预防招标采购中的腐败现象。再有,如果自收自支,有创收的压力,在许多问题上或许会屈服于经济利益。

  经过多轮调研,编办提出了最后方案,把各个要素交易中心从各自的行政主管部门剥离出来,组建一个公共资源交易中心,直接隶属于佛山市政府行政服务中心。更重要的举措是,新的交易中心是全额拨款的事业单位,有事业编制32名。

  除了破除旧体制,改革更核心的内容是观念更新。毛乐萍说,这次改革,佛山不仅要调整旧机构,还要打破传统建机构养人员办事情的方式,树立“以事定费”、“以费养事”的观念。

  “有些即便是公共服务,也不再设机构了。”毛乐萍说,今后佛山将采用政府保障、项目拨付、购买服务等多种方式支持公共事业。她举例说,医院也承担了一部分公益职能,如抗洪抢险救灾等,“我们按所需的公共服务来核定其公共服务岗位,假如是50个岗位,我们就将这50个岗位的经费拨给医院,再由医院进行二次分配。”但毛乐萍也坦承,改革后,政府与新事业单位如何相处、新事业单位怎样生存、如何更好地发挥其公益职能是需要摸索的新课题。

  有人认为,佛山改革在许多地方不是很彻底。比如,几乎所有的事业单位都保留了行政级别。对此,佛山市也有自己的态度,妥协是为了减少痛感,毕竟改革是一个渐进的过程,不可能将所有的问题在一次改革中全部解决。
(责任编辑:仝宗莉、段欣毅)
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