□2008年12月底,深圳市在全国率先推出“法治政府建设指标体系” 
□建设法治政府,关键在监督。既要注重内部制约,也要加强外部监督  

关注地方新政:法治政府指标深圳“试水”

  

本报记者  吴  兢  胡  谋

2009年05月13日00:00  来源:人民网-《人民日报》

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  深圳街头地铁修建工地,向市民道歉的公示牌。
  王 凡摄



  2009年春天,带着一个问号来到广东深圳。这片改革开放“试验田”,正在成为法治政府建设“试验田”。

  不久前,深圳在全国率先推出“法治政府建设指标体系”,让法治政府变得更为眉目清晰。有人欢呼雀跃,有人期待观望,也有人心存怀疑;有人宣称这是“美丽的口号”,也有人深信这是水滴石穿的坚定追寻……

  沉甸甸的法治承诺背后,深圳会给出怎样的答案?
 

  1 又一次

  “先行先试”

  □12大项、44个子项、225个细项,法治政府建设有了“深圳版指标”


  2008年12月底,广东省深圳市委、市政府发布决定,制定并试行《深圳市法治政府建设指标体系》(以下简称“法治政府指标”),又一次“第一个吃螃蟹”。

  早在2004年,国务院推出《全面推进依法行政实施纲要》,提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。几年过去,“什么是法治政府”仍未破题。找一个合适的地方试点,先行突破,官方和民间均认为这是“一条最现实的路径”。

  特区深圳就这样“中标”了。

  在深圳市委书记刘玉浦看来,特区深圳有法治建设的最好“土壤”:社会经济基础好,人均GDP在内地大城市率先突破1万美元;近30年一直是改革开放“排头兵”,培养了敢闯敢试的精神;毗邻香港,可以更便捷地学习和借鉴国际先进城市的法治经验。

  他说:“深圳的发展有一条重要经验:历届市委、市政府都高度重视法治。我们从重视法治建设中尝到了甜头。建设中国特色社会主义示范市,是深圳肩负的新使命。我们要勇于在民主法治方面先行先试,以法治政府建设带动法治深圳建设。”

  早在2006年,深圳就开始研究“法治政府指标”。2008年,国务院法制办与深圳市签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。这是国务院法制办第一次以协议方式支持地方法治政府建设。指标出台,正是双方密切合作的成果。国务院法制办主任曹康泰认为,深圳的“法治政府指标”,具有示范作用,将为全国各级政府加快法治政府建设积累经验。

  “深圳版”指标体系,共有12个大项、44个子项、225个细项,作为法治政府建设的重点和考评指标。全程参与起草的深圳市法制研究所所长周成新说,这些指标都是刚性的,涵盖了法治政府建设工作的方方面面:政府立法、行政决策、公共财政管理与政府投资、行政审批、行政服务、行政监督等。其中,行政服务、行政监督的法治化,是亮点也是难点。

  行政服务,社会迫切需求,其法治化在全国仍是空白。周成新说,深圳正制定有关规章,工作量相当大,已拿出初稿。行政监督则亟待加强,尤其是行政审计,最好能达到股民对上市公司的监督程度。

  更为重要的是,指标将由新设的市法治政府领导小组定期考评,其结果将作为领导班子调整、领导干部选拔任用和奖惩的重要依据。

  2 美丽的口号?

  自觉的行动?

  □权力越小的市长,服务越好的政府。“不真干,公众不答应!”


  “法治政府指标”一出台,立即引起深圳人的广泛关注。本地网站上,留言不少。支持的声音很响亮,反对的声音也值得考量:“不太现实”“很大的进步!希望不是美好的口号”……

  事实上,“法治指标”出台仅4个多月,已产生不小的催化效应。

  3月底,深圳市交警部门公布全市所有路口2000多个摄像头位置,还特意设立提示牌,明示是拍超速还是违章停车等。今后的新增摄像头,也将对外公布。这种“透明执法”的做法,全国首家。

  “这称得上真正的人性化执法。”华润集团华润中心总经理吴凌华谈起这项改革,连连点头。“这样的执法,重在提醒预防,不是为了罚款,值得赞许。”

  4月初,深圳市工商局来到市巴士集团,为该公司今年涉及多家小企业合并、变更的改革上门服务。“我们这次改革涉及审批量太大!上门服务大大方便了企业。” 巴士集团企业发展部主任钟彩玲告诉记者。

  2月底,深圳发出通知在全市开展“服务年”活动,要求“急企业之所急,办群众之所需”,努力提高服务水平。钟彩玲说,不单是工商局,各级政府各个部门都在行动。“与政府打交道,越来越愉快!”

  深圳市还新设了市法治政府建设领导小组;在市法制办,也增设了“法治政府建设督导处”。

  越来越规范的执法,越来越缩减的审批,越来越强化的监督。有人认为:法治越强,市长权力越小;市长权力越小,带出的政府服务越好。这就是深圳正在建设的法治政府。

  深圳市人大代表、北京德恒律所深圳分所主任于秀锋认为,“法治政府指标”很有前瞻性,让法治政府建设有了一种具体标准、一种刚性要求。新生事物,网上有不同观点很正常。“至少政府在积极推进。”

  3 延续“法治基因”

  “抢拍”法治建设

  □特区创办,法治先行,创下一个又一个推行法治的全国第一


  特区建立之初,境外投资者来深圳,只带两个“师”:一是会计师,二是律师。

  “从特区创办开始,就是法治先行。因为法治是国际通行的模式,是境外投资者认可的规则。从某种程度上说,这就是特区的‘法治基因’。”市政府法制办主任王璞说。

  身在改革开放前沿,深圳的市场发育早,对法治要求高,社会转型也比其他地区来得更快更早,依法应对的深圳,常常在法治建设上“抢拍”。王璞说,近年来,深圳更是把法治建设的重点,从对市场的规范转向对政府自身的规范。2005年至2008年底,针对政令执行不力、行政执法不当、工作失职渎职等行为,深圳市行政问责654人、62个单位。

  在深圳采访,有一个深刻感受:和其他城市相比,这里有“三高”——碰到“学法人”的比例高,普通市民学法热情高,深圳人自我维权意识高。甚至出租车上,司机都会热心地告诉你:“遇到部门服务不好,只管投诉。”

  “法治基因”在生长,特区深圳创下了一个又一个推行法治的全国第一:

  1992年取得经济特区立法权,至2008年底共制定法规、规章644件,现行有效的338件。其中1/3以上是先行性、创制性立法。

  1997年,率先开展行政审批制度改革,先后进行4轮,大大减少审批事项。

  1999年,率先提出政府工作“九个法定化”。

  2000年,率先实施政府规范性文件前置审查制度,并由市政府公报统一发布。

  2006年,率先清理非许可审批。2008年,对上报的499项非许可审批事项,取消102项。

  2008年,率先出台规范行政自由裁量权的政府规章……

  4 两个“杠杆”:

  科技+公众

  □2008年绩效评估,首次由市统计局开展“公众满意度调查”


  2008年12月,深圳市对6区16个职能局启动年度绩效评估。结果显示,年度综合绩效均在良好以上,但仍存在职责交叉、协调不畅、公众满意度有待提高等不足。全市范围的绩效评估,该市已进行了3次。

  内部评估,占75%,通过“深圳市行政电子监察评价中心”由电子系统直接打分。系统的触角,直接伸到各区各部门、伸到工作一线,实时监控,客观公正。

  “我就吃过一次‘黄牌’——差1天到时限。”深圳市工商局注册分局副局长王淑杰说,“电子监察系统让审批时限变成‘高压线’,该审批的必须及时审批,否则就要吃‘红牌’。到外面开会,我都急着赶回去批材料。”

  外部评估,占25%,首次由市统计局开展“公众满意度调查”。14个调查点,设在市、区政府办事窗口前和各大商业旺区,随机找路人填写问卷,收回有效样本共逾万份。6区16个职能局,公众打分最低62.6分,最高73.7分。专家分析,这既反映了公众对政府工作的基本肯定,也反映了他们的更高要求和期待。

  事实上,对行政的有效监察,得益于深圳的一个全国唯一:独立的监察局,而不像其他地方监察与纪委“一套人马,两块牌子”。

  市监察局局长杨洪告诉记者,市政府一直十分自觉地抓自身建设,不是作秀,不是应景,而是致力于提高政府公信力。“我们不断加大监察力度,逐步实现运用网络技术对施政行为全过程动态监控,有效防范腐败和违规问题发生。”

  建设法治政府,不但要靠科技助推,也要更多考虑公众感受、更多借助公众力量。

  “公民是城市的主体,要完善公民参与机制。如果没有公众的广泛参与,没有市民对法治政府的客观评价,法治政府建设指标体系的实施就是不全面、不客观和不合理的。”刘玉浦表示,党委、政府的重大决策、决定,要通过报刊、广播、电视、网络和听证、民意调查等多种形式公开听取意见。

  深圳大学法学院教授邹平学建议,“法治政府指标”落实过程中,要更多吸纳公众参与,加大对政府的外在考评监督。比如,搞个“最不满意的问题”的问卷调查,有什么问题解决什么问题。

  5 下一个3年,

  能否建成法治政府?

  □关键在执行。“我们建设的,仍是一个社会主义初级阶段的法治政府”


  在发布“法治指标”同时,深圳市委、市政府明确提出了建设法治政府“两个目标”:近期目标——再用3年左右时间基本完成国务院《纲要》提出的法治政府建设任务;远期目标——通过不懈努力,达到国际先进城市的法治水平。

  这个3年“时间表”,也成为公众关注焦点:真能如期实现吗?

  2004年以来,福田区启动全区副处以上干部集中现场学法活动,每年集体旁听一次“民告官”案件。一坚持就是5年。

  作为一名来自最基层的政府法制工作人员,福田区政府法制办主任罗平的基本判断是,这个目标一定能完成。“法治政府建设的关键在基层。市、区、街道、社区,四级的法治氛围都很好。上面有方针政策,下面就动起来。”

  由农村走向城市化的宝安区,法治水平与其他区有一定差距。近年来,这里也加快法治步伐:与全市各区一样,区政府法制科升格为法制办,在政府工作中有了更大权威。该区清理了1993年以来的红头文件,废止65%以上。

  宝安区政府法制办主任詹文烈说,在这个法治的春天,既有信心,也有担心。信心在于,区里上上下下的法治意识更到位;担心在于,有关监督还未跟上,比如谁来考评,如何考评?敢不敢动真格?

  市律协会长李淳也认为,法治政府,不是法治市长,而是整个公务员队伍;不是法制办法治,而是整个政府部门。有的部门似乎没有感觉,没有动作。落实“法治政府指标”还需加大督促力度。

  法治政府建设,南山区委书记叶民辉十分看重程序的价值。他说,公开、民主的程序,不能保证最好的结果,至少可以保证“及格”。程序合法,说明政府已经履行了自己的职责。同时,“政府与公民要理性对话、理性互动”。

  突破就在细节中。许多被访者表示,老百姓不管你的工作报告,要看身边小事、看自身亲历。建设法治政府,关键在监督。既要注重内部制约,也要加强外部监督。

(责任编辑:高星)
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