多省市强行撤村换取建设用地以扩大土地财政

二十多个省市农民正在"被上楼"

2010年11月02日02:39  来源:《新京报》

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9月16日,诸城土墙社区,两名农民坐在他们的庭院附近。不远处,要让农民集中住的楼房正在建设中。
9月15日,山东诸城枳沟二村,一名农民在瓦砾上吃午饭。他当天在整理建筑垃圾,寻找可用的材料。本报记者 涂重航 摄


  一场让农民“上楼”的行动,正在全国二十多个省市进行。

  拆村并居,无数村庄正从中国广袤的土地上消失,无数农民正在“被上楼”。

  各地目标相同:将农民的宅基地复垦,用增加的耕地,换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是,城乡建设用地增减挂钩。

  记者调查发现,这项政策被地方政府利用、“曲解”,成为以地生财的新途径。有的地方突破指标范围,甚至无指标而“挂钩”,违背农民意愿,强拆民居拿走宅基地。演变为一场新的圈地运动。

  宅基地转化后的增值收益,被权力和资本“合谋”拿走。农民则住进了被选择的“新农村”,过着被产生的“新生活”。

  专家指出,这是一次对农村的掠夺,强迫农民上楼并大规模取消自然村,不仅与法治精神相违背,对农村社会也将带来巨大负面影响。


  10月,走在山东、河北、安徽等地,会发现一些高层小区在农村拔地而起。

  在河北廊坊,2006年被评为河北省生态文明村的董家务村,如今已成一片废墟,大片新修的村居在铲车下倒塌,刚修好的“村村通”水泥路被铲平。

  山东诸城市取消了行政村编制,1249个村,合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄,搬迁到“社区小区”。

  如今,像诸城这样的“拆村并居”,正在全国二十多省市进行。

  今年8月份在海口举行的“城乡一体化:趋势与挑战”国际论坛上,中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出,和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外,史无前例”。

  此前,今年两会期间,陈锡文指出,在这场让农民上楼运动的背后,实质是把农村建设用地倒过来给城镇用,弄得村庄稀里哗啦,如不有效遏制,“恐怕要出大事。”

  拆村并居风潮

  各地规模浩大的拆村运动,打着各种旗号,例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等。

  也有对应政策推出,诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等。

  各地都在规划着,要在一个很短的期限内,将域内农村“大变样”,民居改楼房。

  这样的运动热情,与各省市对国土资源部(下称国土部)一项政策的“欢迎”密切相关:城乡建设用地增减挂钩。

  2006年4月,山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。

  国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》(以下简称增减挂钩办法),2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。

  按照国土部文件,“增减挂钩”是指,“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。”

  也就是,将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩,若农村整理复垦建设用地增加了耕地,城镇可对应增加相应面积建设用地。

  该政策得到地方政府盛情欢迎,各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台,目的明确:让农民上楼,节约出的宅基地复垦,换取城市建设用地指标。

  去年,河北提出在全省开展农村“新民居”工程。据介绍,“新民居”与山东“村改社”一样,都是在增减挂钩框架内,增加建设用地指标。

  据河北省国土资源厅透露,到2012年,保守估算,新民居工程将为该省增加建设用地50多万亩。

  土地财政的“稻草”

  在城乡建设用地增减挂钩之前,尝到土地财政甜头的地方政府,都在辛苦“寻找”土地中。

  近年来,我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到很尖锐的程度。如何“找地”,也成为各地国土部门的首要任务。

  以河北省为例,2009年需要新增用地约为21万亩,但国家指标17万亩。如何填补4万亩的缺口,成为河北投资项目落地的难题。

  “增减挂钩”一经出台,立即成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”。

  城乡建设用地增减挂钩,必须获得国土部批准,得到相应周转指标后,才能开展。指标是“借”,3年内要以复垦的耕地“归还”。

  根据媒体报道,去年3月,河北、辽宁等13个省份新获国土部“增减挂钩周转指标”15.275万亩,当年国土部还有第二、第三批指标下达。

  河北申请到1.2万亩指标,成为解决土地缺口的一个有效途径。

  山东肥城市国土资源局局长翟广西说,肥城每年用地需求3000至4000亩,每年的用地指标仅400至500亩。他说:“如果不是增减挂钩试点,我这个国土资源系统的‘生产队长’真就为难了。”

  山东诸城市土地储备中心主任安文丰称,将农民全部集中居住后,保守估计,诸城将腾出8万亩旧宅基地。通过土地级差,政府每年土地收益有两三亿元。

  被夺宅基地的农民

  根据国土部的试点管理办法,增减挂钩严禁违背农民意愿、大拆大建。但在一些地方,强拆民房,强迫农民“上楼”的事例,已有发生。

  管理办法要求,要在农村建设用地整理复垦潜力较大的地区试点,现实中,不顾实际情况,“一刀切”拆并村庄的做法,非常普遍。

  管理办法还要求,妥善补偿和安置农民,所得收益要返还农村,“要用于农村和基础设施建设”。但在有些地方,政府拿走宅基地利益的同时,甚至还要求农民交钱住楼房。

  在江苏省邳州市坝头村,村庄被整体拆迁,当地建设了数十栋密集的农民公寓,要村民补差价购买。

  因补偿款购买不起足额面积楼房,坝头村35岁女子徐传玲去年10月自杀。今年1月,当地强制农民上楼,十多人被打伤住院。

  今年1月18日,坝头村村民王素梅告诉记者,她的丈夫被拆迁队打伤,后又被村干部拉到湖边要求立即签字,否则沉湖。

  就在近期,山东也发生了殴打农民的暴力事件。

  除被要求交出宅基地之外,今后,农民要获得宅基地,将成为难题。在全国多个地方,宅基地上建筑不再批准动“一砖一瓦”,也不另批宅基地。村民如有住房需求,需要拿宅基地住房换楼房。

  失去宅基地的农民,还将面临生活、生产方式转变。对于长期从事农业生产的农民来说,生活成本增加和耕种不便,成为最现实问题。

  增减挂钩是“无奈选择”

  中国农业大学教授郝晋珉参与了“增减挂钩办法”的制订工作。他认为,国土部开展此试点也是无奈的选择。

  “经济发展用地要保证,耕地和粮食安全也要保证,空间就这么大、土地就这么多,该怎么解决?”郝晋珉称,经过多方比较选择,增减挂钩是比较有效的解决办法。

  2004年,国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

  2006年,国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008年底,国家4万亿经济刺激方案出台之后,国土部也推出了一系列制度,其中最为重要的,是加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标。

  国土部土地整理中心副主任郧文聚说,大规模“借出”周转指标,是国土部的策略,是为应对近两年用地压力和许多不可测因素。

  今年7月,在大连召开的国土资源厅局长会议上,国土部部长徐绍史称,解决地方经济发展对土地需要的迫切问题,主要方式之一,就是增减挂钩试点。

  国土部官员在该座谈会上通报称,增减挂钩从一定程度上满足了地方对经济发展带来的用地需求。

  “这也是没有办法的事情。”国土部法律中心首席顾问杨重光曾对媒体说,要保持住宏观经济发展,就一定会造成土地需求的紧张。

  今年6月26日,国土部总规划师胡存智在“中国房地产2010年夏季峰会”上透露,通过增减挂钩,大约有2700万亩的农村建设用地,将纳入城市建设用地当中。

  截至今年6月底,国土部新批了增减挂钩试点第三期18个项目。与第一期和第二期不同的是,国土部将周转指标下达给了省,由省确定试点项目报国土部批准。

  “漏洞必须堵住”

  今年5月底,国土部的9个调研组,对现有24个增减挂钩试点省份进行了快速调研,发现了不少问题。

  试点要求指标“三年归还”,那么,到2009年底,第一批试点周转指标应已全部归还。但第一批试点仅拆旧复垦5.58万亩,约占下达周转指标的80%。

  在6月份的一次部长工作会议上,国土部部长徐绍史说,当前的挂钩试点中,还存在地方在批准试点之外擅自开展挂钩,以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等问题。

  徐绍史再次强调,增减挂钩后的土地级差收益,要返还,用于改善农村生产生活条件。

  国土部土地勘察院副总工程师邹晓云曾对媒体表示,在增减挂钩指标的使用上,存在一定漏洞,本末倒置,导致地方政府以获得建设用地指标为唯一目的,“这样的漏洞必须堵住”。

  2008年初,国务院办公厅就下发通知,要求严格执行有关农村集体建设用地法律和政策。其中国办关注到,一些地方利用增减挂钩试点,擅自扩大建设用地。

  记者在各地调查也发现,有的地方利用“挂钩”政策,再次占用耕地,并扩大建设用地范围。

  在6月份的会议上,徐绍史强调,下一步周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种,纳入各地用地计划统一管理。各地再也不能将周转指标作为“天上掉的馅饼”。

  温家宝总理曾说,“在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代。”这是温家宝2007年为确保18亿亩耕地红线所说的一句话。

  对于各地圈走农民宅基地、大拆民居的做法,中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年两会时就疾呼要“急刹车”。

  在今后的“十二五”期间,如何在保障农民利益前提下,真正城乡统筹发展,将是摆在各地政府面前的一个严峻课题。

  □专题统筹 宋喜燕 闾宏

  □本版采写 本报记者
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  “强拆”频发 专家:“当务之急是制定拆迁新法”

  不能把农民“逼上楼”“打上楼”

(责任编辑:刘则华)
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