广东新机制避免“大楼建起来,干部倒下去” 

广东推行工程代建制 建起防腐“隔离墙”

记者  吴冰

2010年08月17日00:00  来源:人民网

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广州亚运会网球场因规范廉洁成为代建制典型成果。
广州亚运会网球场因规范廉洁成为代建制典型成果。
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  长期以来,政府投资非经营性项目的管理体制就是使用单位“自建、自管、自用”,由于投资主体责任不清,常常产生项目“超标准、超规模、超投资”现象,亏空则由政府埋单,监督不到位,容易滋生腐败,“大楼建起来,干部倒下去”。

  为治理工程建设领域腐败问题,2006年以来,广东推行代建制,并在全国成立了首个专业的管理机构——广东省代建项目管理局,有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。


  螺旋流动的造型,蓝白色轻捷的身影,33个形状不同的切体组合成流畅的曲线,这就是新建的亚运会游泳跳水比赛场馆。而比邻的网球场,如两个硕大的“飞碟”齐飞。这两个新落成的场馆,不仅因设计施工成为广州亚运会的标志性建筑,而且因规范廉洁成为广东实施代建制的典型成果。

  目前,广东全省21个地级以上市中有18个市已开展和实施了代建制或相关试点工作,有14个市成立了代建管理机构。

  “三超”困扰政府项目

  按照有关政策,非经营性项目的建设,由政府负责投资。此类项目,有业内人所皆知的“办事怪圈”:要么“以大报小”,实际需要1亿元多的投资项目,可能只提出估算投资7000多万元的需求,留下的缺口待立项批准后,在项目竣工结算时再向政府申请调整投资安排;要么“以小报大”,实际需要7000万元的投资项目,为提高建设标准,立项投资提出要安排9000万元,“头戴三尺帽”,留着审批时防备“砍一刀”。

  广东就曾有过这样的例子。某著名医院,当年建设办公医疗大楼时,立项金额总额两亿多,但到结算时,耗资整整翻了一倍。某单位建设演艺中心,用政府拨付的资金建起职工宿舍,而项目耗时10年都没有建好。最近,广东省发展改革委对某图书馆建设项目进行专项稽查,发现该项目投资额已超出批准概算约6000万元,工程款已难以为继。

  之所以出现这些情况,原因在于建设单位的一个观念:“政府批的钱就要花,钱不够政府肯定会填窟窿”。

  由于工程建设是“单位行为”,问责个人很难。楼建起来后,往往欠施工方高额债务。这时政府面临两难。给钱,项目严重超标,而问责又找不到人;不给钱,又造成拖欠工程款。

  单位自建,另一个问题是“外行搞建设”。党政机关建办公楼,就找一个领导,再从办公室抽几个干部组成基建班子;医院要建病房,就抽调一个副院长和几个医生;学校要建楼,就抽一个校长和几个老师……这些被临时拉来搞基建的,不懂建设,更不知道这行里的“猫儿腻”。

  据了解,广东某大学在建设广播设施的过程中,原本只需要4个信号收发器的系统硬是被一家广告公司设计了80多个收发器。

  明确“交钥匙”工程流程

  为了解决“三超”难题,深化政府投资体制改革,广东于2007年在全国率先成立了专业管理机构——省代建项目管理局。

  广东没有按惯例将代建管理机构内设在发改委系统之中。“代建局实际上没有立项审批权,只承接发改委明确规定实施代建制的项目,提供服务不收费。”广东省代建项目管理局局长段海金向记者展示了一幅“交钥匙”工程流程图:公开招标代建单位——选择专业化的项目管理单位——由代建单位公开招标设计、施工、监理组织建设实施——项目投资审计——质量、工期审核——竣工验收——移交使用单位管理。

  而代建局的主要工作就是“协调代建单位和使用单位”之间的矛盾,“协调代建单位和报建窗口部门”之间的关系,来保证工程质量、工期、投资不超预算目标完成。而对于代建单位需要办理的审批手续,代建局将负责协调办理。

  代建局和代建单位签合同的时候,要求代建单位要按照总投资额的10%向代建局提交履约保函。政府不仅不会负担超过总投资额的费用,如超出投资还将扣掉这10%的履约保函。这样,投资风险就锁定了,责任主体就是代建单位。

  “物理隔离墙”堵住公关

  “有些单位负责人对我说,代建制减少了很多麻烦。以前哪个单位要建楼,一堆包工头就会通过各种关系来接近你,烦不胜烦。”广东省纪委监察厅驻省代建局纪检组长王广见告诉记者。

  王广见说,代建制替公务人员建起“物理隔离墙”,堵住了包工头的公关之路。代建单位都由社会公开招标,工程由社会上的企业来完成,领导不用再担心下属建工程时会出事。因此,有人说,代建制的一大好处就是不让包工头围着领导转,保护了干部,而且使用单位还可以监督代建单位。

  也有人质疑,代建局就一定能防止腐败吗?代建局与代建单位签订代建合同时,会再签《反商业贿赂合同》,约定代建局不能向代建单位打招呼、推荐任何相关企业,代建局工作人员不得到代建单位处报销任何账目……代建单位也不能在设计、监理、购买设备材料时任人唯亲,搞利益关联。

  代建局还与检察机关开展同步预防。广州亚运会场馆游泳跳水馆、网球中心都由代建局来负责,这些项目还都与项目所在地的检察机关签订了预防职务犯罪的协议。工地设举报箱、代建局人员定期去检查,包括进行事中审计。

  推行遇阻盼配套改革

  截至目前,广东省代建局代建的项目已从刚开始的3个试点项目推广到18个项目,总投资15.31亿元,从已完工的代建项目来看,基本达到了控制“三超”的目标,有效避免了因建设资金不到位导致“烂尾”工程,因施工企业资质问题导致“三无”工程,因质量监管不到位导致“豆腐渣”工程,因责任主体不明导致投资超概算等问题的发生。

  无疑,代建制改变了政府投资非经营性项目的利益格局,堵死了某些人的财路,因此,代建制在一些地区、一些部门推行时会遇到一些阻力。

  还有一个困惑来自新旧机制“磨合期”上位法改进的滞后。“现在,有的工程,报建报批和要求使用单位盖的章累计起来有100多个,而这些审批单位却不认代建局的公章。”省代建局的同志说。这样一来,就使建设期代建单位的法人地位得不到相关职能部门认可,在办理财政拨款、工程建设等各项手续时遇到障碍,严重影响了项目报建和进度。

  看来,代建制要想顺利实施,亟待深层次的体制机制配套改革。


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(责任编辑:刘则华)
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