地方政府“曲线”发债 财政风险预警防范机制呼之欲出

　　2008年8月底，我国首支专项用于治污减排项目建设的企业债券——“08诸城债”在山东诸城成功发行，债券发行方是诸城市财政局下属的诸城市经济开发投资公司，这支债券可以算作是诸城市政府的“隐性负债”。无独有偶，离诸城600公里外的聊城市2008年9月也开始发行一种名叫“江北水城一号”的“隐性负债”，采取的则是“政信合作”方式，即由聊城市财政局担保，通过向投资者发行信托理财产品，来为聊城市筹集基础设施建设资金。

　　记者日前了解到，在当前国务院出台十项措施，鼓励地方政府投资，而地方财政又捉襟见肘的背景下，不少地方政府在利用融资平台公司筹集发展资金。据财政部财政科学研究所专家估测，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，堪称数量惊人。业内人士指出，财政风险预警防范机制呼之欲出。

　　地方政府依托融资平台募集资金

　　记者在采访中发现，目前，许多地方政府都有着强烈的发展冲动，但同时又面临着“吃饭财政”的困境，财政资金在用于维持机关的正常运转之后，用于经济建设的相当匮乏，融资成为一种需求。

　　“我们去年组建了一个融资平台，即聊城市财信投资有限公司，目前主要业务是与国家开发银行合作争取贷款、与商业银行合作争取贷款、尝试‘政信合作’募集资金，资金用途为旅游基础设施和城市基础设施的建设。”山东省聊城市财信投资公司董事长兼总经理魏铁汉说。

　　据介绍，聊城市去年地方财政收入42.3亿，今年可达50亿元，在山东省17地市中，其政府负债是最低的，发行1.3亿元的“江北水城一号”理财产品风险较小。

　　但业内人士认为，“政信合作”理财产品的风险没有任何一个监管机构能够提示，信托公司也都是摸着石头过河，这其中的规模、风险目前都不可知。

　　财政变相担保存在隐患

　　记者在上述两种融资形式中都发现了财政变相担保的影子：聊城“江北水城一号”理财产品，由济南市商业银行发行之后，将委托给中融信托设立单一资金信托，此单一资金信托将被全部用于购买聊城财信的股权。待两年期满后，聊城市经济开发投资公司再溢价回购上述股权。如果聊城市经济开发投资公司资金不足，聊城市财政局承诺将安排财政资金回购股权。而在诸城债中，政府为了保证债务能够到期还本付息，明确规定项目建设中置换出的土地经营权归诸城市经济开发投资公司所有。

　　山东大学经济学院财政系主任李齐云教授表示，在国家耕地保护日趋严格的背景下，土地出让融资越来越难。因此各级地方政府开始采取由财政出资成立国有独资或控股公司，向银行等金融机构贷款，且贷款由财政担保，偿债依赖财政或部分依靠公司经营收入。后来又出现一些地方政府以企业债代替政府债，由地方政府所属的投融资公司发行企业债融资，“08诸城债”即属此种类型。最后一种是“江北水城一号”所采取的“政信合作”模式。他认为，无论哪种模式，地方政府出面担保都面临着法律障碍，通过金融机构贷款也隐含着财政风险和金融风险。

　　财政风险预警防范机制即将建立

　　财政部财科所副研究员刘微表示，虽然目前《预算法》明确规定地方政府不能举债，但这并不意味着地方政府不存在债务，多年以来各级地方政府以各种名义举借了大量债务，其债务风险在某些局部早已有所表现，潜在的风险不可忽视，如不能及时防范和化解，将会向中央转嫁，给中央财政带来极大风险，并会严重威胁国民经济健康发展和社会稳定。因此，在明确地方政府是化解地方债务的第一责任主体的前提下，中央层面近年实际上已有对于地方化解债务的督促。今后的方向应是：中央、地方协同构建立足于预警、防范财政风险的机制，深化相关改革，在制度安排上，结合公共财政建设，打造合理的地方政府事权、财权和有限债权相呼应的省以下分税制。

　　刘微介绍说，日前财政部财科所经过对地方债务进行了研究和调研，提出了我国化解地方债务、预防财政风险的思路与政策建议，核心观点是“治存量、关后门、开前门、修围墙”，力求以合理的公共负债规模控制和制度创新安排服务全局。(记者:文婧 王汝堂)