1992年至今,全国已有20余省份试验省管县改革,“省管县”改革线路图凸显

“省管县”:从财政到行政的改革 专家建议三步走

本报记者  刘晓鹏

2008年07月30日00:00  来源:人民网-《人民日报》

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邱 炯绘


  7月初,一条来自海南省的消息传至全国各地。这个最南端省份将177项行政管理权直接下放到市县和地级市,同时提出了配套改革制度。

  省管县,这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革措施日益引起人们关注。专家学者认为,这项改革的路径正在逐渐变得清晰起来。

  党的十七大提出:精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。作为国民经济和社会发展蓝图,第十一个五年规划纲要中明确提出,要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出,“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制”。

  2007年5月安徽省政府宣布,无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点。“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。据统计,自1992年至今,全国已有20余省份试行省管县。

  1982年推行市管县

  地级市管县的数量占到七成


  相对于省管县的改革,在我国大多数地区,实行的是由地级市管理县的体制。

  按照我国现行宪法第三十条规定:省、自治区分为自治州、县、自治县、市;直辖市和较大的市分为区、县。自治州分县、自治县、市。焦洪昌认为,实际上我国宪法设计的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制。

  目前的市管县的格局是1982年开始的,从那时起我国大多数地方改变了过去作为省政府派出机构的地区(专区)体制、实行市领导县。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说,当时主要是解决过去不少地方地区和市并存问题,希望通过一些中心城市的辐射作用,带动周围地区的发展。

  按照焦洪昌的说法,地级市管县的数量占到全国的70%。这说明,市管县已成为中国地方行政的主要模式。地级市管县常态化后,实际上也就是在省县乡三级体制,多了一级地方政权,成了省市县乡四级体制。

  县域经济的“抽水机”

  一些地级市辐射作用有限,城乡差距拉大


  汪玉凯认为,市管县的体制发挥了积极作用,应该充分肯定,但也暴露出了一些弊端。比如增加了行政管理的层次,很容易截流财政资金和政策,使得县一级的经济发展受到影响。

  国家行政学院经济学教研部教授张占斌认为,我国地级市的大多数中心城市起点较低,城市基础较弱,相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的经济中心,而是被推上了中心城市的位置。由于先天发育不良,其经济实力与所管辖的县的差别不大,甚至还比不上所辖县,再加上有的市所辖的县数量较多,因此中心城市不能有效地辐射并带动所辖县,这是地级市中产生“弱市强县”现象的体制根源。

  进入上世纪90年代,由于城市改革和城镇化提速,一些国有企业出现较大的困难,部分市级政府的财政压力加大。许多市把更多的精力用在了城市化建设和国有企业改制、脱困等工作上。由于地级市自身实力不够强大,伴随着财政吃紧,不仅无法拉动县域经济,越来越多地出现了与县争利的现象,而且事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制的情况下,地级市为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,城乡差距越拉越大。

  1992年浙江试水

  强县扩权、财政改革成关键词


  市管县体制所引发的一些问题,已经引起中央政府和地方政府的关注。“十一五”规划和其他文件中体现出减少行政层级思想和有条件的地方可以实行财政上省直管县改革的表述正在实践层面进行探索,不少省份开始了省管县改革的尝试。

  浙江省发展和改革研究所所长卓勇良的研究显示,1992年至今,浙江已连续四次出台政策,扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。

  1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市(县)部分经济管理权限的政策,主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项。1997年,同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限,主要有固定资产投资审批管理权限等11项。

  2002年,浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限,将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年,又再次出台文件,开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。

  在省管县改革中,浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革,大都遵循这样的路径:从经济管理切入,向县级政府下放经济管理权,强县扩权,推行省管县的财政改革,而进行试点的县多数是经济实力较强的县。


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