普遍建立“法人治理结构”

深圳事业单位改革:告别行政级别 行政化走向市场化

张有义 李伟雄

2007年11月11日15:56  来源:法制日报

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    拟通过“红头文件”整合后,继续制定部门规章和条例,第二步改革将以立法形式定型

  七项改革基本思路: 

  在事业单位中普遍建立法人治理结构,理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡

  取消事业单位行政级别,逐步实现事业单位职级制,推行职员制

  对于可由社会提供的公共服务,政府将采用“购买服务”的方式,由有资质的社会组织完成

  财政供给方式告别“按人头拨款”,从过去的“养人”转变为“养事”

深圳17家市政公园管理处被作为首批事业单位改革试点


  11月9日,在深圳市事业单位改革动员大会上,一位本次被改革单位的负责人,左手边放着本次改革的文件,右手边放着去年改革的文件。对比之下,他觉察出一些问题。因为按照文件的性质,他很清楚,这一次改革的文件属于“红头文件”,因此每个改革方案的主语都是“……意见”,而去年有好几个改革文件的主语是“……办法”。

  学法律出身的这位负责人一语道破玄机:“这次改革并没有直接以立法的形式进行。因为使用‘办法’一词,表明它已经属于部门规章的立法层次,而‘意见’尚不能归类于立法。”

  这位负责人所说的第一次改革,即去年进行的分类改革,解决了“哪些是事业单位”、“什么是事业单位”的问题。而这一次是深圳事业单位改革向纵深方向迈出的第二步,既要解决“事业单位应该怎么样”的问题。

  对于这两次改革步骤的依据上,确实像上述负责人所言存在差异。“就现在而言,与其说是第二步,不如说是第1.5步,因为第二步是刚刚走出,后续的立法工作还很多。”深圳市体制改革办公室一位负责人对本报记者表示,他们将先通过文件的形式确定改革的方向,然后会继续加大立法,包括以部门规章和条例的形式向前推进。

  “但是,这次改革的最大难点并非立法问题,而是个人利益的分配问题。”体改办负责人说:“个人利益的问题是这次改革中最大的难关,我们没有希望全部被改革的对象能够理解改革的良苦用心,但是,我强调,五年之后,他们会全部明白、理解和支持!”

  就在这次改革动员会召开的前一天,在距离深圳市民中心不远处的一家公园管理处,也进行了一番很激动的探讨。讨论的主题是如何面对即将开始的人事改革。员工们最为关心的问题是,自己的工资会不会变,退休后的福利待遇会不会变;领导们关心的问题则是,这个单位是被并入深圳统一的机构,还是继续独立发展。“我们深圳的公园,经历了一个由收费向免费再到强化公众服务质量的过程,这个过程应该说,是公益性得到不断彰显的过程。”

  在10月29日,深圳市委市政府经过一年多酝酿,下发《事业单位机制体制改革创新七项改革方案》后,本报记者听到了来自深圳一些被改革单位不同的声音。

  “事业单位改革的目的无非是为广大市民提供更多更好的公共产品和服务,如果不改革,我们每个公园的管理机构也能够让公园的公益性得到更为集中的发挥;而改革之后,是否就能够增强这种公益性呢?”公园管理处的一位负责人情绪激动地表示,他深感不解和疑虑。

  其实,公园管养体制的改革,只是深圳这次改革的一部分内容。这次改革涉及教育、医疗、科研、公证等诸多部门,最为关键的核心内容是,不再仅仅是事业单位的分类改革,而是在分类改革之后,向事业单位人财物等机制性问题更进一步的改革。在全国来讲,就像深圳市委市政府副秘书长、体制改革办公室主任南岭所言,是一场破冰之举。正因为是破冰之举,质疑之声也在所难免。

  回忆 深圳事业单位改革从第一步到第1.5步 

  中国的事业单位,是一个非常特殊的现象。很多研究中国问题的外国学者,或者想把成果用英文发表的中国学者,一直想不出一个适当的英文单词来表达中国的事业单位,因为英文里面没有对应的存在。同时他们发现,很难用国外的非营利组织(NPO)或者非政府组织(NGO)理论来研究中国的事业单位。中国事业单位的特殊性,不仅难倒了学者,而且也难倒了官员:事业单位如何在法律上界定?

  再加上多年以来,我国事业单位体制下所形成的诸多弊病,一场发生在事业单位领域内的变革势在必行。而改革的前提是,如何科学地界定事业单位的范围,即哪些机构属于事业单位。这需要从法律上明确,也就是只有以法的形式确定了事业单位的内涵和外延,其他的变革才可能实现。

  2006年7月,确定事业单位范围的分类改革悄然启动,揭开了深圳事业单位全面改革的序幕。但这一改革举步维艰,因为改革者们清楚地看到我国的事业单位,广泛地分布在文教科卫、基础设施、社会管理等基本的公共产品和公共服务领域。同时,作为向全社会提供基本公共服务的单位,它们又是实现和完成政府公共政策的基本工具,肩负着实施法律、贯彻政府政策的使命。虽然随着市场经济体制的逐步确立和社会对公共产品和服务需求的增加,基本形成于计划经济时期的事业单位已经不能适应新时期、新阶段的要求,但是如何分类改革涉及面极广,因此改革难度极大。

  据有关负责人介绍,深圳建市20多年来,市、区两级公有事业单位1902家,编制9.3万人,其中市属事业单位518家,编制4.2万人。长期以来,深圳市的事业单位“职能错位、政事不分、事企不分”的现象较为突出。据统计,深圳整个事业经费支出中,约70%用于“人头费”开支,直接用于“养事”的经费仅占30%。

  深圳市体制改革办公室有关负责人对本报记者说,他们在与市编办、人事局等单位的共同努力下,逐渐梳理出了事业单位这样的定位:

  事业单位情况虽然非常复杂,但有一个特点,在法律上都叫做“事业法人”,而且产权都是国家所有。从法律的角度去看,现在的事业单位可以分成三个类型:执行政府职能的法定单位,提供公益性服务的公益单位,可以企业化运作的营利单位。这三个类型中,只有提供公益性服务的公益单位保持事业法人的身份,法定单位转变成政府机构,营利性单位则变成企业法人。

  在这种情况下,深圳对不同类型的事业单位,分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式,纳入各自的领域。

  监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列。其中主要承担行政管理和执法职能的,剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构,部分承担相关行政管理和执法职能的,按照政事分开的原则收回其有关行政职能。

  经营服务类事业单位细分为经营开发类和中介服务类。经营开发类事业单位主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。这类单位原则上全部转为企业,注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制,不再列入事业单位序列。

  公共服务类事业单位划分为纯公益类和准公益类。前者的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管,所需经费由同级财政予以保障;后者在向社会提供公共产品的同时,可依法收取一定费用补偿其支出,涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。

  最终,改革后深圳保留的市属事业单位共有338家,占现有市属事业单位数量的65%;涉及编制33500名,占现有市属事业单位总编制41726人的80%;实有在编22671人,占现有市属事业单位实有编制28281人的79%。

  这也表明,改革的第一步顺利实现。而第二步,也就是现在,要在分类改革的基础上,对保留下来的事业单位,要进行管理体制和运行机制的改革,有些要进行必要的整合。

  这些改革内容被逐步确定为目前开始实施的七个方案,包括建立区别公务员级别的岗位级别、法人治理结构、财政经费供给、人员绩效管理、内部机构调整等等问题。

  10月26日,在中共十七大闭幕后不久,深圳市委市政府召开全市干部大会上,深圳市委书记李鸿忠宣布,深圳市第二轮事业单位改革启动。据悉,此次改革将争取在两年内完成,具体时间为从启动到2009年上半年,力争用两年的时间完成。七项改革方案公示两个月后正式下发。

  七个方案的核心改革思路大致包括以下几方面内容: 

  首先,在事业单位中普遍建立法人治理结构,理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡。其中理事会是最高权力决策机构,成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等多方组成,由事业单位举办主体任免;

  其次,取消事业单位行政级别,逐步实现事业单位职级制,推行职员制;

  第三,对于可由社会提供的公共服务,政府将采用“购买服务”的方式,由有资质的社会组织完成。这些有资质的社会组织即所谓“法定机构”。深圳将以特定立法的方式,合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系,明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理;

  第四,财政供给方式告别“按人头拨款”,从过去的“养人”转变为“养事”。即对提供公共服务的事业单位,改变过去按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式,实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项,由财政“以事定费”。

  此项改革将按不同行业分三个阶段推行。第一批在高校、城管、文化等系统,第二批在卫生、交通、水务等领域,第三批再全面推进到所有领域。

  事业单位改革 确定法定机构 

  “独立”和“依法运作”,在接受本报记者采访过程中,就本次事业单位改革,在深圳市体制改革办公室社会体制组组长陈广看来,这两个词汇最为重要。

  他说,很长时间以来,传统的事业单位运作模式存在诸多弊端,其中关键原因是政事不分的体制。如政府部门与事业单位之间是一种支配和依附的关系;事业单位的人、财、物管理行政化色彩浓厚,缺乏弹性和灵活性;社会监督以行政监督为主,缺乏公众和员工参与;行政主导与内部人控制并存,缺乏有效制衡,影响社会事业公共服务功能作用的发挥。

  在新加坡和我国香港,关于公立非营利机构已经运行多年,并且取得了很好的效果。这次深圳的事业单位改革,更多借鉴了这两个地方的经验。即以特定立法的方式,合理界定事业单位职能和权限,充分考虑其行使职能的特点和相应市场情况,量身定做一套专门的管理办法,建立起政府依法监管、单位依法管理和运作的新机制来确保其公共目标的实现,是对传统事业单位管理模式的重大突破,将推动实现由行政管理向法治管理模式的转变,促进公共服务水平和质量的整体提高。

  正是基于上述考虑,深圳市委市政府七项改革意见中,《关于推进法定机构试点的意见》被放在首要位置。

  《意见》共分目标和要求、主要内容、配套措施、稳步推进法定机构试点工作四部分。目的就是以特定立法的方式,合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系,明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理,推动政府依法监督管理与单位依法运作,实现由行政管理向法治管理模式的转变。法定机构是依特定立法设立,依照国家有关法律、法规、规章规定进行监管,具有独立法人地位的机构。其机构法定,运作独立,治理规范,权责相应。

  其核心内容是,建立以理事会(管委会)为核心的法人治理结构,形成主要由决策层面和执行层两层面组成的内部组织架构。

  除此之外,《意见》强调建立灵活的用人机制。突出的特色是,除部分重要岗位可根据需要采用委任制外,其余按劳动合同法管理,同时参照企业年金的做法,建立年金制度,促进人才的引进与合理流动。

  另外,将实行形式多样的经费筹措模式,经费来源可采取政府资助、政府购买或自筹资金等多种形式,但法定机构的财务制度必须向社会公开;建立灵活的薪酬分配机制,人员薪酬由理事会根据员工履行职责的轻重、专业经验、市场同类劳动力价格水平等因素来确定,确保吸引并留住合适的人才;完善监督管理机制,建立内外结合的监督机制,内部监督包括理事会对行政执行人的监督以及对财务的审计监督,外部监督包括由有关部门依法对法定机构的监督,以及由公众、媒体所形成的社会监督,政府通过委派理事会成员并出席理事会会议来监管法定机构的运营,并可通过行使对法定机构高层重要职位的人事管理权及对法定机构账务项目的定期审计,对法定机构进行管理,公众对法定机构的监督主要通过单位的年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度来实现。

  据介绍,这个意见下达后,市城市规划发展研究中心、市公证处、市仲裁委员会、市房地产估价中心和拟整合的检测机构等单位被作为试点先行推进。

  事业单位改革 建立法人治理结构 

  深圳体制改革办公室负责人向本记者介绍说,事业单位改革的一个重要目的,就是要打破其原有的机构模式,建立一套以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管机制健全的规范合理的治理机构和运行机制,“而实现这个目标应当首选国际通行效果显著的‘法人治理结构’”。

  作为被改革单位之一的是深圳城管局下属的诸多公园管理处。该城管局相关负责人在接受本报记者采访时介绍说,公园是城市绿地系统的重要组成部分,是为市民提供福利的公益性事业,深目前已建成或在建的各类公园共442个。目前,在公园管理体制上,深圳市实行市、区、街道、社区四级分级管理。

  这位负责人表示,随着公园的不断增多,城市公用事业的不断发展,公共产品供应体制的不断变化,旧的公园管理体制问题也凸现出来。主要包括:公园机构设置上仍然沿用“建一个公园成立一个管理处”的模式,各公园重复配备专业人员,造成人力资源的分散浪费;公园在体制上仍采用传统的事业单位管理,公园养护的市场化水平需要进一步提升;公园规划、绩效评估、监管的标准化和制度化建设有待完善。

  基于上述考虑,深圳此次改革方案中,将公园管理处改革作为一个独立部分提出。方案的最终目标是,按照“整合资源、精简高效”,“以事定费、管养分离”的原则,改变传统的“建一个公园成立一个管理处”的公园管理体制。

  方案提出要成立“深圳市公园管理中心”,为市城管局下属事业单位,人员由现有公园管理系统内部调剂解决,中心内部可根据管理的需要设立若干职能部门,并派出人员到各公园从事具体事务性监管。同时,由公园管理中心统一履行公园管理职能。撤销现有17家市政公园和深圳林场的事业单位建制,全部纳入公园管理中心管理。

  城管局有关负责人强调说:“目前归我局下属只是一个过渡,这些单位最终将走向自我发展,彻底实现与主管单位直接管理脱钩的状态。”

  建立法人治理结构的改革,公园管理部门只是首个试点,将先后涉及教育、医疗、科研、公共文化、社会福利等96家单位。比如,深圳此次制定的《政府检测机构体制改革与资源整合方案》明确提出,要构建统一的公共检测技术平台,提升检测能力与水平,改善公共服务质量和效率。根据该方案,深圳市属检测机构将覆盖全市各区域,区、街道原则上不再设立检测机构。

  据介绍,法人治理结构的内容是,在事业单位中普遍建立法人治理结构,理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡;财政供给方式从过去的“养人”转变为“养事”,对于可由社会提供的公共服务,政府将采用“购买服务”的方式,由有资质的社会组织完成;取消事业单位行政级别,逐步实现事业单位职级制,推行职员制。

   事业单位改革 取消行政级别 

  “此次改革的最大阻力来自于个人利益的问题。”深圳体制改革办公室一位负责人在接受本报记者采访时深有感触地表示。他说,因为此次改革涉及范围很大,对于深圳事业单位而言,可以说是翻天覆地的变化;对于全国事业单位而言,“都在眼睁睁地看着我们,不敢稍有闪失”,“但是,这样的改革涉及到人,往往体现在他的级别和工资待遇问题上,这是最大的难点”。

  事业单位是一个涵盖面很广、成分十分复杂的概念,教育、卫生、文化、科技、行业组织、社会团体、城市管理等多种机构都包括在内,从政府的直属机构到寺庙道观都可算作事业单位。对这样一个庞杂的系统进行改革,必然涉及诸多方面和环节。

  根据此次七项方案中的《关于调整事业单位人事制度改革有关政策的意见》,深圳将对现有事业单位员工采取“老人老办法,新人新办法”的改革政策。即对原有在编人员在身份、社保政策上保持不变,离退休政策也仍按照现有政策执行。新招录人员除管理和专业技术骨干岗位实行编制管理外,其余均采取雇员制或临时聘用制。

  改革后的事业单位将与现在编在岗人员签订聘用合同,不再确定负责人的行政级别,而是改为核定岗位比例。其中,管理岗位按照现聘行政级别分别聘用3至10级岗位;专业技术岗位现聘用为正高级、副高级、中级、助理级、初级等技术职务的,改为13级岗位,工勤技能岗位则分5级聘用。

  “事业单位的职工多为专业人才,其经济社会待遇应由其实际贡献和竞争地位所决定,而这种贡献应由市场机制来评价。”深圳体制改革办公室负责人介绍说,这次深圳的改革确实具有不同以往的特点,它是一个整体设计、系统推进的过程,是一个包括各方面改革内容,在深入调查、反复协商基础上提出的深思熟虑的方案,对全国的改革将起到示范作用。

  深圳的改革将使事业单位今后全面告别行政级别,实行“职员制”和“雇员制”,推行职级制。这意味着事业单位从行政化走向市场化,成为市场主体。其地位和待遇不来自于行政评价,而来自于市场评价。事业单位的职工也将告别官本位,回归为劳动力市场上的竞争者。从事业单位来讲,这将产生有效的正向激励作用,使其更好地提供公共服务,提高服务效能,从全局而言,则将促进劳动力市场一体化。

  另外,深圳体制改革办公室负责人强调了关于建立薪酬分配机制问题。他说,这是建立法定机构的中心问题之一。在改革方案中明确,法定机构的人员薪酬由理事会根据员工履行职责的轻重、所需专业及经验等因素来确定。同时,薪酬及其调整与经费来源相挂钩,经费主要来源于财政性资金的,原则上其员工薪酬与事业单位相类职系人员的工资相当;经费主要来源于自我筹措的,其员工工资同市场同类劳动力价格水平相适应,但事业单位相类职系人员的工资差距必须控制在合理的范围内。

  对于这样的薪酬体制,有关负责人解释说,目的就是使改革后的事业单位确保吸引并留住具有合适才能、经验和专业水平的人员。

  事业单位改革将以立法形态走完第二步 

  在深圳此次改革中,七个方案中都反复使用了“法定”和“特定立法方式”等词汇。据深圳体制改革办公室有关负责人介绍,这些词汇实质上隐含的意思是,在不断改革摸索之后,各个部门最终将通过立法,包括政府规章和条例的形式,来最终确定形态。“其中最为关键的是要与国家大法相适应,或者获得国家立法上的支持。”

  “就全国事业单位改革局势而言,深圳迈出这一步,是客观形势的需要,也实属艰难,那就需要边改革边摸索,尤其在立法上更要慎之又慎。”有关负责人强调,这种慎重的态度,一方面是要建立新的立法内容,另一方面就是要考虑不能与国家大法相冲突。

  在这次改革的动员会上,关于深圳市公证处的改革,明显体现出了上述问题。

  在该处的一份意见中提到,将公证处作为试点单位推行法定机构改革工作,应与公证法的规定保持一致,顺应我国公证事业改革发展的方向。比如公证法第十条规定,“公证机构的负责人应当在有三年以上执业经理的公证员中推选产生,有所在地的司法行政部门核准”。第十八条又规定公证员的任职条件。公证处一位资深人员在接受本报记者采访时表示,公证处主任必须从公证员中推选,而公证员必须是从事公证业务的专业人员,因此并不适合实行由非专业人员介入的理事会管理模式,也不适宜实行以“理事会为核心的法人治理结构”。

  据悉,对于公证处等改革方案的探索,深圳市委市政府正在具体考虑之中,有可能改变理事会的运行机制和模式。“以此为例,说明改革的不易,也说明了改革的必要,这些都需要在不断摸索中,寻求立法的依据。最终我们将实现每一个法定机构均有一个法规或规章,有关机构的设立、职责任务、管理运作、财务管理、监管等内容,在保证与国家大法相一致的前提下,由法规或规章细化。”

  也就是说,深圳此次改革,就目前而言只是走出了第1.5步,如何完成第二步的整体改革,最终必然落脚到立法形态。剩下的半步走起来并不容易。深圳体制改革办公室有关负责人最后对本报记者说:“请相信我们深圳人敢改革敢创新的精神,路走得再艰难,我们也会走下去,义无反顾!”

深圳市政府所在地的市民中心,事业单位改革的声音从这里发出。


  
10单位试点组建理事会


  根据目前计划,深圳事业单位改革确定三步走战略,首先将先行试点,在调查研究的基础上,选择部分条件成熟的单位进行试点;随后进行全面推进,在总结试点经验、进一步完善改革方案的基础上,全力推进各项改革。

  目前首批确定试点组建理事会的单位共有10家,主要涉及领域为教育、医疗市政设施建设等公共服务项目。具体包括深圳实验学校、北京大学深圳医院、市公园管理中心(筹)、市救助管理站、市高技能人才公共实训管理服务中心、市建设工程交易服务中心、市规划国土房产信息中心、市西丽水库管理处、深圳图书馆、市标准技术研究院十家单位。

(责编:郭亚飞)
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