中国事业单位改革期待整体突破 事业单位该走向哪?

2007年11月11日15:40  来源:法制日报

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  深圳事业单位改革:将告别行政级别 行政化走向市场化
    11月9日,在深圳市事业单位改革动员大会上,一位本次被改革单位的负责人,左手边放着本次改革的文件,右手边放着去年改革的文件。对比之下,他觉察出一些问题。因为按照文件的性质,他很清楚,这一次改革的文件属于“红头文件”,因此每个改革方案的主语都是“……意见”,而去年有好几个改革文件的主语是“……办法”。
    第一次改革,即去年进行的分类改革,解决了“哪些是事业单位”、“什么是事业单位”的问题。而这一次是深圳事业单位改革向纵深方向迈出的第二步,既要解决“事业单位应该怎么样”的问题。
  评论:依法分类推进事业单位改革努力建设服务型政府

    中国事业单位改革期待整体突破

  □事业单位存在的弊端:机构臃肿,队伍庞大,效率低下;因其国有化导致了权力化;政事不分导致了行政化;热衷于行政级别而缺少专业精神

  □事业单位法人化是一个历史的误会

某事业单位招考报名现场


  一个非常特殊的现象

  “在21世纪的中国,试图用一个定义去概括事业单位的一般属性,多半会犯简单化的错误。因为事业单位的多样化和复杂性,已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”中国政法大学教授方流芳对法制日报记者说。

  我国的事业单位主要包括教科文卫,以及新闻出版、体育、环境监测、城市建设等等,此外,还有一些机关的附属机构和法律服务所等。

  事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的,事业单位的组织与管理体制具有典型的计划特征———各类事业机构都为公立机构,资产都属国有;政府决定事业单位的设立、注销以及编制,并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理;各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。

  “在中国,事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。”方流芳说。由于历史的沉积,中国的事业单位被打上了“中国特色”的烙印。基于这些体制缘由,在事业单位“出生”后的几十年,其自身问题被概括为:机构臃肿,效率低下,已经难以适应目前中国市场经济的需要,严重制约了经济和社会的协调发展。

  因此,继国企改革、政府机构改革之后,事业单位的改革紧随其后。成为“政府机构改革之后的又一项重要任务”。

  “事业单位真正的弊端,是行政化现象严重,受行政牵制太多。”专家们一致认为。事业单位存在的根本问题是:政事不分。事业单位行政化,是政府附属部门,因其国有化导致了其权力化。事业单位同时承担政府职能是常见的现象。

  在中国,事业单位可以是一个纯粹的行政机关,也可以具有行政机关和公共服务双重职能;在提供公共服务的同时,事业单位还可以是一个以营利为目的的投资公司。

  “一个机构,两块牌子”是行政机关和事业单位合而为一的常见方式。比如,国家体育总局是国务院直属局,它和中华全国体育总会是“一个机构,两块牌子”,前一块牌子代表国家机关,后一块牌子代表“依法成立的非营利社团法人”。

  人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示,事业单位最大的问题是本身缺乏好的治理结构。同时又没有管办分离。“目前我们的事业单位还有行政级别。按照行政标准来设立事业单位,不同的事业单位,往往被设置成不同的行政级别,缺乏专家、专业精神,很多运作具有行政化特点。这使得事业的重要性与效能无关,而是与其行政级别紧密挂钩。”毛寿龙说。但是,不可否认,在计划经济时代,事业单位发挥了不可或缺的作用。“事业单位存在的价值是提供专业性的公共服务机构,提供专业知识。”毛寿龙表示。

  “中国的事业单位,是一个非常特殊的现象。很多研究中国问题的外国学者,或者想把成果用英文发表的中国学者,一直想不出一个适当的英文单词来表达中国的事业单位,因为英文世界里面没有对应的存在。”

  毛寿龙说。

  目前,我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个:一个是1998年国务院发布,2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》,将事业单位定义为:“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

  另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》,定义为:“依法成立的,从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”

  无论如何定位,事业单位的实质就是提供公共服务。“在经济体制改革前后,事业单位都是指政府创设的,提供教育、科研、文化和卫生服务的专门机构,尽管不同时期的法规对它的界定不尽相同,但并没有实质差别。”方流芳说。

  因此,许多人认为“事业单位”英文较为准确的意译为:公共服务机构。

  目前中国的公共服务主要是政府机关、事业单位、非政府组织以及部分国有企业的下属单位等共同提供。

  改革面临重重困难

  方流芳表示,事业单位是公权力的产物,那么事业单位的改革在一定意义上,是用公权力去解决它自身造成的问题。

  而事业单位庞大的总体———全国有近130万个事业单位,约3000万从业人员———让事业单位的改革是“牵一发而动全身”。其难度可以想见。事实上,事业单位改革与经济改革几乎是同步开始。

  改革开放以来,中国政府制定了诸多事业单位改革的政策,并得以稳步实施。主要是调整事业单位布局结构,实行政事分开,推进事业单位社会化,通过明确事业单位的法人地位和取消事业单位行政级别,改革政府对事业单位的管理方式与政府提供公共服务的形式。

  1998年以来,改革的力度明显加大,特别是国务院部门所属事业单位做了大幅度的改革。

  2002年,十六大提出:“按照政事分开原则,改革事业单位管理体制。”

  2003年,事业单位改革主要集中在国务院直属事业单位的调整和充实,以及整顿党政部门报刊社和加强农村中小学管理。

  尽管历届政府都非常重视事业单位的改革,但事业单位改革的成效并不显著。尤其是事业单位的分类、剥离、转制,遇到不小困难。

  对此国家行政学院教授刘旭涛表示,首先是人多,队伍庞大。人员的分流难度大,尤其是社保这块。

  毛寿龙也指出,事业单位的改革有个难题,就是我国的社会保障制度不健全。其次,取消行政级别也很困难。“长期以来的官本位思想很难根除。”此外,改革还有一大难点,即资产剥离。事业单位的人、财、物,剥离很困难。“人、财、国有资产管理是很大的一块。”刘旭涛说。而部门之间的权力交叉、利益协调等问题,也使得事业单位的改革阻力重重。刘旭涛表示,“一些地方的改革试点其实很好,但会遇到体制上的障碍。并且现在政府改革的思路也不明晰”。

  分类治理、法定化

  事业单位如何在法律上界定?这也是事业单位饱受争议的焦点问题。

  “目前我们的法律还没有统一的界定事业单位的位置,事业单位基本都是下属机构。”毛寿龙说。

  但事业单位却可以是民法法人。1986年颁布的《民法通则》将事业单位界定为“法人”,惟一的“法定代表人”是“代表法人行使职权的负责人”。

  “‘单位’与法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”方流芳说,而且“创设公立机构的依据从来就不是民法,而是国家权力,比如政府命令、决定、特许、法令等。”

  12年后,1998年,我国又开始实施事业单位的“法人登记”制度:无论是已经成立,还是刚刚成立的事业单位,都要向主管部门申请“登记”或者“备案”,领取“中华人民共和国事业单位法人证书”和“中华人民共和国组织机构代码证”。

  法人证书一度被一方律师用来质疑对方诉讼当事人资格,设置诉讼的技术障碍。

  在“中英教育测量交流中心”诉“中国青年出版社”等不正当竞争纠纷一案中,被告就否认原告是适格当事人。称:原告在起诉时尚未进行事业单位法人登记,不具有合法的原告资格。

  但法院认为:“被告以有关规章和通知的相关要求来否定原告的诉讼主体资格,不符合民事诉讼法的有关规定。”

  中国事业单位呈现出的“法人化”外观已经成为不争的事实。

  “事业单位法人化是一个历史的误会,公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制,而不是民法。”方流芳指出,“事业单位不应当成为法人,这与公共权力不能私法化是一样的道理”。

  尤其是事业单位一旦法人化,那么,谁对事业单位的债务负责;如何区分事业单位和行政机关;事业单位提供公共服务,但未必是非营利机构。这些成为各方的困惑。

  在经济体制改革后,由于预算不足驱动了事业单位创收。

  以医院为例,“医院和医护人员向患者销售或搭售药品,以回扣的形式分享销售利润。回扣让医院这种事业单位成为具有双重身份的组织,即理论上是非营利机构,但实际上是销售药品的代理商”。

  此外方流芳还表示,我国管制不正当经营的法律通常只是针对“企业”,因此,当事业单位从事不正当经营而受处罚的时候,通常都会以自己不是“企业”为由进行辩解。

  他为记者讲述了一个比较典型的案例。湖北省宜昌市妇幼保健院(以下简称“保健院”),在药品采购中,先后收受医药公司现金和物品回扣58721元。宜昌市工商局认为保健院的行为属收受“商业贿赂”,依据《反不正当竞争法》,对保健院罚款1万元。

  但保健院强调,《反不正当竞争法》规制的对象是“经营者”,而该院是“全民所有制财政全额拨款的公益事业单位”,不属于《反不正当竞争法》调整的范围。

  最终,一审、二审法院均作出了支持工商局的判决。

  事业单位走向哪里?

  对事业单位的改革方向,普遍认为,最主要的是对事业单位进行分类管理,取消行政级别。

  毛寿龙认为,应该把现在的事业单位分成三个类型:执行政府职能的法定单位;提供公益性服务的公益单位;可以企业化运作的营利单位。这三个类型中,只有提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份,法定单位转变成政府机构,营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外,所有单位都取消行政级别。

  刘旭涛表示,目前事业单位改革在微观操作上主要还是分类问题。改革方向首先要法定化,承担公共服务领域。属于官方的归属官方,属于民间的回归民间,与中介组织一样社会化、服务化。

  刘旭涛特别强调,事业单位要法定化管理。依法注册,承担某个社会功能,而且取消行政级别。

  “事业单位法定化后,是通过资产纽带,而现在是行政权力的纽带。”刘旭涛说。

  所谓事业单位的法定化,从深圳的试点工作中或许可见一二。

  在深圳市出台的《深圳市深化事业单位改革指导意见》中要求,对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角色的事业单位,以特定立法的方式,合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系,明确事业单位的法律地位、职责任务、人员配备、治理结构,规范其财务管理,建立政府依法管理监督,单位依法运作,有别于传统事业单位的法定机构管理模式,确保其公共目标的实现。

  除了事业单位的法定化,分类治理也是改革成败的重要内容。

  目前事业单位的分类主要有三大类:公益性、准公益性、经营性。

  “据我所知,现在还没有出来具体的分类标准。”刘旭涛说。

  刘旭涛认为,事业单位的改革方向可以像西方国家一样形成契约关系。事业单位的任务主要通过契约方式提供,而不是现在的隶属关系。

  “事业单位的分类体系要符合现在的发展,应该按照市场配置来分。彻底切断事业单位与行政单位的行政隶属关系。通过契约化的方式管理。”

  方流芳也表示,如果要对事业单位进行改革,那必须是区别对待,分类治理。

  对一些继续保留的事业单位,不是要强化它们的法人地位,而是要“去法人化”,让它们回归公权力的控制之下;在分类和区别对待的基础上,对甄别保留的事业单位,不是“政事分开”,而是要强化管理上的“政事合一”。

  “事业单位和国家机关都是公立机构,两者有时需要为特定目的而适度区分,有时应当合二为一。”方流芳说。(廉颖婷)

(责编:郭亚飞)
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