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农民进城遭遇各种障碍 户籍制度令其落地难生根

2011年04月29日10:09    来源:《半月谈》     手机看新闻

  编者按:目前,有三大问题越来越困扰着中国的发展与社会平衡:一是数以千万计的地震灾区、贫困山区、地质灾害严重区农民生活困苦,缺少发展空间,甚至连生命安全都得不到保障,欲移民却无处可迁、无地可用、无业可就;二是广大平原或一般农业区大量青壮年劳动力常年外出务工,土地撂荒,房屋闲置,造成巨大资源浪费;三是城镇化进程要求大量农村人口脱离土地,扎根城市,然而却遭遇各种体制、机制和政策障碍。如何将这三方面难题统筹兼顾,个个击破?四川、重庆、广西三地悄然兴起的农民梯度转移潮或许能为破题探寻出一条路径。

  现实需要之下,民间探索多种多样,这其中既有让人惊喜的智慧火花,也有让人难以判断的新奇做法。究竟如何对待这些探索?如何加以引导?如何将其纳入国家整体的扶贫攻坚、城市化战略中?这些都需要仔细研究,认真思考。


  当前,川、渝、桂等地出现的这种农民自主转移,如同涓涓细流,沿着地理构造和经济发展两条脉络流淌。但这种带有强烈自发性质的“细流”如果要汇集成“江河”,仍然面临土地财产权、城镇公共服务能力以及户籍制度三道“坎”。

  梯度转移需要赋予农民土地财产权

  纵观川、渝、桂农民梯度转移,总体可分为两种路径:一是农民向城镇转移,即“农”转“城”;二是农民从生存环境恶劣的山村向浅丘、平原农村转移,即“农”转“农”。两种路径都需要发生房屋交易行为,付出交易成本,而农民除了手中的土地之外,并没有多少资本可以用来支付这种成本。

  四川省社科院经济研究所所长郭正模认为,在国家严保18亿亩耕地的政策红线下,城市每占用一亩耕地,必须要有相应的耕地补偿。因此,作为稀缺品的“耕地增量”变得非常有价值,农民手中的土地也就有了“资本”的意义。

  正是在这种背景下,西部一些城市开始探索通过城乡土地指标增减挂钩的方式,在保持耕地总量的前提下,将农村集体建设用地复垦,通过拍卖增加城镇用地指标,农民从中也获得一部分土地收益,使得农民进城有了实施的基础。

  成都市龙泉驿区万兴乡大兰村地处龙泉山区,曾经是远近闻名的“旱山村”,直到2008年,全村人均纯收入仅为2000元。2007年至2009年,大兰村500多户1800多名村民自愿放弃土地、放弃集体组织成员身份,以农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村房屋产权和集体林地使用权,以及部分现金入股,成立“大兰农民投资股份合作社”,作为整村农民集体土地产权实体代表。

  大兰村利用村民宅基地开发出耕地370多亩,按照每亩200多万元的市价,在成都市土地市场拍卖到7亿元左右。当地政府利用这笔收益,使1800多名村民全部成为龙泉驿区城镇居民,并且人均拥有35平方米全产权住房和10平方米商铺。

  而对于偏远山区农民来说,他们首先面对的不是“进城”,而是通过向浅丘、平原等自然条件相对较好的农村转移,即以“农”转“农”的方式,实现梯度转移和发展。偏远山区农民手中的土地,难以具备“耕地补偿”的实际操作意义,但他们在转移过程中,仍需要资金来支付交易成本。

  四川省扶贫办外资中心主任刘维嘉建议:“西部地区处于中国各大水系的上游,对全国具有生态屏障的意义,而贫困地区往往与生态脆弱区交织在一起。国家应该建立生态利益分享机制,推广诸如‘碳排放交易’之类的政策,赋予贫困地区农村土地‘生态财富’的意义,为农民的长远发展提供资本。”

  农民“进城”考验小城镇公共服务能力

  一部分农民进城,是实现农民梯度转移的基础。但作为吸纳“进城”农民重要基地的小城镇,公共服务能力却面临全面考验。

  “在越来越多的农民选择进入集镇、小城镇的大趋势下,城乡建设用地却处于失衡状态,城乡建设用地增减率与城镇化进程极不协调。”重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇一语道破了横在中国农民梯度转移路上的又一道障碍。

  江津区作为重庆市经济大区,根据土地利用总体规划,到2020年可获得国家下达新增建设用地指标80平方公里。但是记者了解到,指标中的68平方公里落在了城区,用于保障重点工程项目和工业园区建设,分到区内24个镇街指标平均只有0.5平方公里。

  江津区国土局耕地保护科科长周思恒说:“由于缺乏新增建设用地指标,区内不少乡镇居民住房、学校、医院等基建和公共服务设施建设多年无法改善。白沙、珞璜等中心城镇人口密度都在万人左右,连带引发小城镇房价高企、学校大班制、基层医院看病难等一系列问题。”

  “用地指标是最让人头痛的。”四川省眉山市仁寿县满井镇镇长贺志辉说,“仁寿县一年工业用地指标只有1000多亩,全拿给我们满井镇都不够用。这几年镇上工业发展速度加快,吸引了大量返乡就业、外来务工人员,住在镇上的人越来越多。现在不仅企业生产要用地,公共服务设施同样也要用地,但是我们一年就只有10来亩指标,还不够修座厂房的,镇上仅扩建一条街就花了3年时间。”

  “落地不能生根” 户籍制度等束缚移民长远发展

  当一批又一批农民从大山中搬迁到平原、浅丘地区农村后,他们却尴尬地发现,虽然已经购买了农房,但房子下面的宅基地使用权却仍然是别人的,自己并不能顺利地在当地落户。由户籍决定的承包地、农村社会保障等一系列关系长远发展的东西如同“浮萍”一般,让人觉得心里没底。

  王成祥一家早在2009年4月就从青川山区迁移到了德阳市慧觉镇二龙村6社,但是一直无法落户,和他同来的十几户青川移民也没有一家能落户的。即使掏钱买了当地农民的房子,但宅基地使用权人仍是原户主。

  “落不了户,分不到承包地,心里就不踏实。”王成祥虽然再也不用担心泥石流和山体垮塌,但想起一家人的未来,仍显得忧心忡忡。

  提到王家的落户问题,6社社长周清华说得很直白:“社员都很欢迎王成祥一家,但如果让他落户,社里就得从承包地中调整出一部分,而全村人均耕地仅有0.8亩,大家不想再分给别人了。此外,村里还要搞清淤、通沟渠等公共建设,这都要支出,所以接纳外来户要征得一些必要的补偿,才能平衡各种利益关系。”

  王成祥遇到的难题可能是所有自主迁徙农民面临的困境。“据我所知,青川县5000多自主迁徙到外地的农民中,还没有一个人能在当地落户的,生产资料也无法配套。”青川县扶贫办主任雍天雄说,“本来县上对自主安置移民还有一笔8000元的补助,但落不了户就没法兑现。”

  西南政法大学副校长刘俊说:“随着当前农村房屋自由买卖现象越来越多,对宅基地流转行为简单否定已不合时宜。我认为,应当赋予农民完整土地财产权,亦即宅基地使用权可以自由流转。这样不仅有利于土地资源优化配置,而且可缓解国有建设用地和农村宅基地两种不同所有权法律地位悬殊的问题,给中国农民自由迁徙的选择权。” (《半月谈》2011年第8期,记者 江毅 丛峰 刘健 李松 吴小康 张琴)

(责任编辑:袁悦(实习))

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