人口普查面临隐私权保护等难点

2010年11月01日03:38  来源:《新京报》

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  11月1日零时,第六次全国人口普查启动。与前五次不同,这次在中国境内的港澳台同胞和外国人也被纳入调查范围。

  “增加这一项目的背景是,随着对外交流扩大,因各种原因来国内的境外人员越来越多。”国务院第六次全国人口普查顾问咨询组专家翟振武说。

  此次人口普查,共有来自人大、清华、北大、社科院的9位学者受聘为咨询专家,身为中国人民大学社会与人口学院院长的翟振武被聘。他说,解放后每次普查,项目都有增加,所增加的都是当时社会发展最需要的信息。

  【缘起】

  “一次普查”始于政治需要

  1953年第一次全国人民代表大会召开前,为摸清人口状况决定普查人口

  段成荣是人大人口学系主任,也是此次人口普查咨询的专家。段成荣说,人口普查最早起源于北欧,发展到今天最典型的是美国,最初的人口普查都与政治权利有关,美国是独立后要确定每个州的众议院席位,于是对各州人口进行普查。

  段成荣说,中国的第一次人口普查也与政治权利有关。

  1953年,中央决定召开第一次全国人民代表大会,为摸清国内各地、各民族的人口数,决定在1953年进行第一次人口普查,普查的内容直接服务于目的,只针对本户地址、姓名、性别、年龄、民族、与户主关系等6项进行了调查。

  “尽管起初的普查为政治服务,但调查的结果却被社会很多领域所用,渐渐地,人口普查成为国家制订各项规划的重要依据,比如居住区的学校、医院等公共设施的规划都会参考。”段成荣说,第一次人口普查结果也为我国第一个五年计划的制订提供了依据。

  1953年第一次人口普查之后,还没有形成固定的人口普查意识。

  1964年,经过三年自然灾害,国内各方面运行都很困难,国务院迫切想知道国内人口的具体情况,又进行了第二次人口普查。调查的项目在第一次基础之上,又增加了本人成分、文化程度、职业3个项目。

  但第二次人口普查的结果是作为保密资料对待的,留给高层参考,只公布了人口总数,连性别结构等信息都没有公布。这么做的原因是,如果数字公布得详细,很容易测算出三年自然灾害期间,中国到底死了多少人。

  直到1980年以后,准备进行第三次人口普查,中央安排以国家统计局工作人员名义,在报纸上公布了第二次人口普查的主要结果。

  【成型】

  1982年后定为十年一查

  1982年普查第一次邀请美国专家参与项目设计,被称为和国际接轨的普查

  1982年第三次人口普查时,我国已经实行计划生育,普查项目中又增加了生育子女数和存活子女总数、1981年生育胎次等项目。

  那次人口普查有两个背景,一是现代国家没有不搞人口普查的,中国结束了内乱,为给国家制订政策提供详细人口依据,需要一次人口普查。二是联合国很关注人口普查,积极推动成员国做这项工作。

  本次人口普查的咨询专家翟振武那次作为普查员参加,当时中国已经实行改革开放,于是,那次普查又带上了时代印记,第一次邀请美国专家参与普查方案的讨论以及项目设计。联合国援助计算机,还帮助培训技术人员。

  翟振武说,第三次人口普查是一次真正和国际接轨的普查,采用了现代人口普查的概念和定义,那次普查项目增加到19个,有就业信息等项目。

  第三次人口普查第一次建立了一套完整的人口普查机构,从那时开始我国形成了一支沿用到现在的人口普查的组织模式,国务院和省以下各级人民政府都成立人口普查领导小组和办公室。

  在段成荣看来,1982年的普查还带去了一个很重要的附产品:通过那次普查,国内形成了共识,每隔十年普查一次人口,逢“10”之年普查,两次普查中间再进行一次1%人口的抽样调查,第一次抽查是1987年,此后都固定在两次中间的逢“5”之年。

  “可以看出,现代的人口普查不再只因为政治权利的需要。”段成荣说。

  在段成荣眼里,社会的主体是人口,有关人口的数据是社会最核心的数据,能影响国家各方面的决策。

  【难点一】

  流动人员虚报状况

  体现改革开放以来中国社会变迁最典型的特征之一,就是流动人口的大量涌现。

  1982年第三次人口普查时,流动人口刚刚出现,到上世纪80年代中后期,流动人口数量开始急剧增长。

  1990年第四次人口普查,流动人口被列入普查项目,那次普查项目增加了两项都与流动人口有关。2000年人口普查,流动人口依然是关注的主要项目,共有8项。

  根据人大教授段成荣的测算,1982年全国的流动人口是657万。而2000年的全国流动人口已经达到1.4亿。

  流动人口的增加给普查增加了不少难度,有些企业不愿意如实提供真实数字,有些地方政府也不愿意说,因为地方很多指标的考评都是按“人均”来计算,当地方对一些数字拿不准时只会少说,不会多说,以减少平均数的分母。

  而且,之前对流动人员的调查方法本身也有问题。

  以2000年为例,人大教授翟振武说,当时只调查流动半年以上的人员,一般人都排斥陌生人的询问,有的流动人员即使到流入地呆了半年以上,也会随口答“一周、半个月”,这样流入地就不会登记此人。而他的户籍所在地普查人员一说此人已经离家半年,就不再登记,因为按规定外出半年以上的人员要在流入地登记,于是,这个人就被漏登了。

  本次人口普查,流动人口依然是个难题,国家人口计生委在《中国流动人口发展报告2010》中指出,2009年我国流动人口数量达到2.11亿人。

  人大教授段成荣说,这次在调查方法上改成“见人就登”,同时在流出地也调查流出人员的数量,这样可以从技术上区分户籍人口和流动人口的数量。

  【难点二】

  难聘优质普查员

  “1982年普查的质量最高,2000年的质量最低。”人大教授翟振武说,误差主要有两部分,一是漏登,一是重复登记。

  1982年人口普查的误差率是千分之一点二,2000年普查的误差率是百分之一点八一。

  “流动人口是影响误差率的一个重要因素,但不是全部因素。”翟振武说,1982年组织非常到位,当时一动员起来,各单位都踊跃参与,机关、街道、企业都积极抽调人员当普查员,而且都愿意将素质好、责任心强的人员抽调出来。

  “1990年,情况也还行。”翟振武说,但到了2000年,抽调普查员就没那么容易了,市场经济了,企业不愿出人,各机关、单位也没那么积极,即使派人也不会派高素质、责任心强的人了,有些单位直接将平时表现不好的人抽出来当普查员。

  2000年开始社会招聘普查员,但很多人干不了几天就离岗了,因为人口普查繁琐而辛苦。

  这次人口普查,普查员的问题依然严峻,本报记者了解到,在北京,因为工作压力大,平均每个人要调查80户,各区县都出现了普查员辞职的情况。

  北京市统计局宣传中心主任张雪原在接受媒体采访时表示,经初步测算,北京此次普查需要约2万名普查指导员和约8万名普查员,尽管招聘时多准备了5%的储备力量,现在都顶上去了,但还是不够。

  北京市望京西园四区人口普查指导员蒲锦荣与她的三个同事今年9月摸底工作结束前全部辞职了。蒲锦荣说,招聘的普查员,很多是退休人员,文化水平低,普查流程常出错,作为普查指导员,她经常要对填错的信息核实改正,这方面压力也很大,最终她选择了辞职。

  【难点三】

  维护隐私 拒人入户

  相比于前五次人口普查,今年开展的第六次人口普查又面临新的难题,那就是居民的隐私意识增加,入户调查难了。

  尽管2000年就已存在这一问题,但这次的难处还是大大超过了预料。

  “人们会乖乖呆在家里等着普查员来的时代已经结束。”李志明是贵州都匀市的一名普查指导员。

  他和同伴们最近一段时间每天加班,晚上工作到11点是常态。白天家里没人,李志明只能在晚上6点到9点左右入户调查。

  和20多年前的普查相比,李志明发现如今“门难进了”。

  李志明仍然记得1982年入户普查的情景:“住户大多都比较配合,对普查员也比较客气,觉得这是尽一种义务。”他感慨的是,现在愿意积极配合的住户越来越少了。“有人宁愿打游戏,或者休息,也不愿配合调查。”

  因为被普查者对于隐私的日益重视,普查员常会遭遇被拒的尴尬。“只有多敲门,给住户看工作证,没有其他办法。”李志明说。

  而北京回龙观的社区服务者康月同样为此苦恼,摸底调查阶段时,作为普查员的康月需要向住户询问身份证号码以及联系电话,对方总会警惕追问:“你要这个干什么?”康月只能反复解释,与对方签承诺书,保证这些信息绝不会被泄露,否则自己需要负法律责任。

  在培训的过程中,康月也被授意要在询问死亡人口时注意说话的方式和态度,但实际的情况是常常遭遇住户的沉默。

  贵州的李志明称,他和同事们把其原因归咎于公民社会责任感的日益淡漠。

  人大教授翟振武认为,公民社会意识的培养,需要政府的引导。

  入户调查能否改为邮寄调查?

  专家表示我国流动人口多邮政系统不完善,邮寄调查不适合中国国情

  【提问】

  入户调查能否改为邮寄调查?

  由于入户摸底遭遇困难,有人建议采取邮寄调查表的方式来避免这个难题。

  邮寄调查在美国一直采用,美国1970年的人口普查中约60%是通过邮寄调查表完成的,1980年这一比率增加到90%,2000年是83%。对于那些不能及时将调查表填好寄回的家庭,普查员会登门调查。

  翟振武作为此次人口普查的咨询专家,他说此次普查展开前进行方案论证时,国家统计局也有人提过邮寄调查的办法,但最终没采纳。“中国的现实是,有2亿多流动人口,如果用邮寄的方式,漏登的可能更多。”

  人大教授段成荣也认为,中国难以实行邮寄调查,我国目前还没有完备的邮政系统,新建小区、郊区的邮政并不畅通,难以保证邮寄资料能覆盖到每个家庭。

  段成荣说,采取邮寄调查还有一个前提,要保证每个家庭至少有一个人具备正常的读写、理解能力,一旦理解出错,还要依靠普查员上门。另外我国还有1000万文盲人口,有的家庭成员全部都是文盲,这些家庭实行邮寄调查也不现实。

  段成荣认为,理论上可以从开始设计阶段就对人口进行划分,一部分家庭采取邮寄资料调查,一部分家庭入户调查,但我国流动人口数量大、文化素质不齐的现状,造成无法划分。

  有些发达国家公民拥有唯一可识别的身份号码,可以电子普查,但我国的信息系统远未达到那个水平,而且,很多人都没有身份证,身份证号码错乱的现象也很严重,所以采用身份证调查的方法也不可行。

  翟振武说,这次也有人提出入户调查时登记身份证信息,以方便与公安机关的户籍资料对比进行信息核对,但最终也没有采纳。“首先有些人不愿意说,另外,每个人18位数的身份证号码验证起来,工作量也会很大。”

  在翟振武看来,邮寄填报、信息化普查的路还有很远,目前最适合中国的人口普查方式还是入户调查。

  本报记者 钱昊平 朱柳笛 北京报道

(责任编辑:刘则华)
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