顺德“大部制”半年探(人民观察)

人民网记者 王 楚 贺林平

2010年04月05日00:00  来源:人民网-时政频道

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  “黑网吧整治以往年年搞,但总是‘野火烧不尽,春风吹又生’。这次不同了,我们特别有信心,一定要全面取缔祸害社会的黑网吧。”从3月18日起,广东省佛山市顺德区开展了黑网吧百日专项整治行动,挂帅的区市场安全监管局局长赵万雄的信心,来自顺德去年9月实施的“大部制”改革。在这次改革中,原先“多头管理”的工商、质监、安监、文化、卫生等8个“大檐儿帽”整合成一支监管队伍,彻底解决了监管执法互相推诿的现象。

  2009年8月24日,广东启动省市县政府机构改革,以探索大部门体制为主攻点,进一步转变政府职能,理顺政府机构之间的职责关系,并将深圳市、佛山市顺德区、广州市和珠海市作为行政管理体制创新试点。其中,顺德以改革力度最大、模式最新、局面最复杂而备受关注。半年后,“大部制”给顺德带来怎样的变化?

  3天内,41个党政机构调整到16个

  2009年8月24日下午3点,顺德区行政大楼会议中心。“大部制”总动员在这里举行,当着广东省、佛山市领导和相关部门负责人的面,区委书记刘海代表百万市民“领任务”:“在中国经过30年的改革开放再踏新征程的时候,顺德被赋予重任,继续为全省深化县级行政管理体制改革、推进科学发展充当试验田。”带着这样的期望,顺德人再一次高高站上了“破冰船头”。

  为什么又是顺德?事实上,改革开放以来,顺德一直为全省乃至全国体制改革“先行先试”。1992年、1999年,顺德先后被确定为全省综合改革试验县、率先基本实现现代化试点市,“有强烈的改革意识,有丰富的实践经验,有良好的承受能力”佛山市委书记林元和评价,“可以说,顺德发展的历史就是改革开放的历史”。

  30年后的顺德,又站到了新的历史关口,体制问题提前露头,新旧矛盾相互交织。特别是,受县级传统体制机制的牵制,顺德以往改革的边际效应正在稀释,连续4年的全国百强县“龙头老大”从2005年起也拱手让人。中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋用“三个最”精辟概括:“传统的发展模式遇到的挑战,在顺德最早;破解发展难题的能力,顺德最强;实现科学发展的影响,顺德最大”。

  强将出招,不同凡响。2009年9月14日,《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委、省政府批复,“大部制”正式上马。根据方案,全区原有41个党政机构,按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”, 职能重叠、相近的党政部门合署办公,最终精简为16个。3天后新鲜出炉的16位部门负责人集体亮相。

  一石激起千层浪,众多关注顺德改革的专家大呼“石破天惊”!“职能同类项合并,解决责任、权力重叠,顺德的改革对破解旧格局有强大的冲击力。”广东省社会科学院院长梁桂全说。“顺德的‘大部制’在全国县级层面上是一大突破,其最大的特征在于党委政府办事机构统筹联动。”国家行政学院教授汪玉凯表示,这不是与“党政分开”对着干,而是立足实际职能,从根本上解决互相扯皮、效率低下的症结。

  “化学反应”显现:8个“大檐儿帽”合成1个

  在顺德区市场安全监管局办证大厅,来此办理证照年审的超市老板龙十全感慨:“你看,现在企业和群众办事再也不用多次往返,都在这里‘一次过’。这叫‘一个平台运作,一个窗口办事,一支队伍办案,一条热线受理’。”

  走进办证大厅,“卫生许可证”、“安全生产许可证”、“营业执照”、“组织机构代码证”等各窗口从左到右一字排开,原工商、质监、安监三局和卫生、食药、农业等相关部门承担的职责,全在此一站搞定。

  这只是顺德改革的一个缩影。“不管机构如何改变,局长谁来当,改革都以促进、扩大群众福祉为目的。”区长梁维东勉励16位大部门新任“一把手”。

  半年来,顺德以“得到百姓的叫好声”为目的,“化学反应”正在显现。集合社会保障、救济、福利等职能的人力资源和社会保障局成立后,契税减免审批时间从半个月缩短到1天;整合了统战、侨务、民族宗教、民政,以及工青妇、残联、工商业联合会等群团组织的区委社会工作部,能够为不同的社会群体提供个性化的帮扶服务。

  “以前,一头猪就有经贸、卫生、农业、工商、食品监督等多个‘婆婆’管,大家都管,又都管不好。”赵万雄说,“如今,我们将辖区划分为40个责任区域,实行网格化监管,每个责任区配置三四名工商、安监、质监、卫生等监管人员,对证照、安全生产、卫生、质量进行‘套餐式’检查。市场安全监管局内部开个早餐会,就可以调动各环节力量采取行动。”他形象地说,8个“大檐儿帽”合成1个“大檐儿帽”,局之间的协调变成了局内部的统一行动,企业方便,群众满意。

  16个大部门的首长,相当部分由区委常委、副区长直接兼任,其余的“晋升”为新设的区“政务委员”,统一参加区联席会议。这一创举,使实行“大部制”后的顺德运行机制更加科学、决策管理更加扁平。

  “减震保稳”化解压力:3个和尚都能有水喝

  好就好在“大部制”,难也难在“大部制”。“此次改革力度大、涉及面广、牵涉的利益也比较多,如果不能迅速、果断地予以推进,整个改革就有可能出现胶着状态。”区政府副秘书长马洪胜道出了改革给顺德带来的巨大压力。

  41个合并成16个,很多“一把手”不得不降格,更多官员晋升之路受阻。改革改到官员自身,利益调整的复杂性和由此带来的切身之痛,是外人难以体会的。参与顺德改革方案制订的广东省编办干部刘光大一针见血:“任何改革改到底都涉及人的问题。人的问题解决了,改革才能成功。”

  突然来临的变化,在顺德官员中产生了很大的震动,多数官员虽心有不甘,但也清楚改革是大势所趋,不可逆转。

  如何减震保稳?马洪胜介绍,顺德遵循“编制不突破、人员不降级”的原则,所有人员按照原有职能并入新部门后,保持级别待遇不变、分管事务权责不变;对少部分需要从领导岗位调整下来的人员,也作了适当安排,如改任非领导职务享受相关待遇、符合条件的鼓励提前退休等。

  在“大稳定”的框架下,采取“小调整”。16个新部门中的13个,由区委常委、副区长等兼任“一把手”,原先的那些“头头脑脑”们都改任副局长。“副局长”同样僧多粥少。为此,顺德创造性地在各局设置了多名 “局务委员”,和副局长一样进入局领导班子,一样分管2—4个科室。

  “由于顺德一直具有较好的改革传统和氛围,干部队伍的大局观念和承受能力比较强。因此,整个改革工作在外界看来可能是‘石破天惊’,但在内部却是‘风平浪静’,成功实现了‘软着陆’。”马洪胜概括道。

  改革接力:沉住气,踏实干,开弓没有回头箭

  如今,顺德上下已经形成共识:开弓没有回头箭。作为“探路者”,顺德唯有以不断的改革“接力”,去化解前进道路上的一个个问题。

  “大部制”对原有职能进行了梳理合并,但原有机构本身设置就存在缺位、错位、越位的问题。合并很可能使局与局之间的矛盾,变成局内部科室之间的矛盾。对此,广东体改研究会会长黄挺提醒,接下来,大部门内部如何运作,如何进一步调整科室设置、理顺关系,是要认真思考的。不能仅是几个部门拼凑在一起,貌合神离。

  此外,有些官员对“政务委员”、“局务委员”的说法颇有微词。“有时候去市里、省里开会,人家看派来个‘局务委员’,闹不清是干啥的,还以为顺德对这块工作不重视,每次我们都要解释半天。”文体旅游局一位局务委员说。

  而更多的困难,是单靠顺德一己之力无法解决的。例如,上下对口问题,有些大部门对上有三四个“婆婆”,去年年终光汇报总结就搞了好几个版本;又如,执法主体的问题,国家规定营业税、企业所得税、个人所得税等由地税局负责征收,但如今地税局已不存在,而是与财政局合二为一……

  为给改革的先行者顺德创造一个宽松的环境,省、市两级都格外“照顾”。广东省专门召集了双管部门开会,协调这些部门与顺德改革的对接问题;佛山市则向顺德下放了378项行政审批权。

  面对困难,刘海坚定而冷静:“我们经历过历次改革,这次最难。难在哪里呢?关键在于定向思维的束缚。60年来党政机构虽历经数次改革,但基本架构没变。决策者是在这样的体制下长大的,耳濡目染这么多年,想一下子跳出思维惯性谈何容易?”他话锋一转,“但必须跳出来!顺德没有退路,只能勇往直前,方法总比困难多。我个人的想法是,沉住气,脚踏实地一件一件把事做好,3年后见分晓。”

(责任编辑:刘军涛)
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