中国古代地方行政层级嬗变及启示

《行政管理改革》杂志供稿 作者:成军

2010年02月22日15:48  来源:人民网-时政频道

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  中华文明历史悠久,出现了秦、汉、唐、明、清等强大的封建王朝,历经两千年之久的君主专制统治,以皇帝为中心、皇权至上的高度集权的中央行政制度日臻成熟和完备。作为中央行政制度的重要补充,地方行政层级呈现出往复式规律性变化。鉴往知来,总结中国古代地方行政层级的嬗变规律,对于推进我国行政管理体制改革具有重要的现实意义。

  一、 中国古代地方行政层级嬗变轨迹

  (一) 秦汉的郡县二级制

  郡县制始于春秋战国时期,其形成经历了相当长的时间,是早期邦国向封建帝国发展过程中的产物。公元前221年,秦王嬴政建立起第一个中央集权的封建王朝,在地方实现郡县两级制的行政体制。秦分天下为36郡,后增至46郡,设一监一守一尉,实行行政、军事、监察三权分立,皆由中央直接统辖。郡辖县1000左右,大县设令,小县置长,全面管理县中财政、农业、户口、治安等各项事务。汉承秦制,并随着疆域的扩大,郡增至83个。郡守对本郡财政有一定的支配权,在规定的范围内可以支配用于本郡官吏俸禄、军费以及各项文化教育等费用。

  (二) 魏晋南北朝的州郡县三级制

  汉武帝为了更好地管理众多郡,设置13部刺史,将各郡分置于各部监察之下。东汉为镇压黄巾起义,不得不加重地方权力,改“部”为“州”,改刺史为州牧,全面掌管一州的行政、军事、民事大权,开启了州郡县三级地方行政体制时代。由于战争频繁,军事成为地方事务中的重要内容,这一时期的州郡长官多由武官兼任,地方官员身兼军政两职的现象也非常普遍,中央对地方的控制力减弱。魏晋南北朝时期为了限制地方势力的膨胀,防止“内轻外重”,不断分州析郡,至南北朝已有220州、999郡。

  (三) 隋唐初期的州县二级制

  隋文帝针对州郡过多、官多民少、十羊九牧的现状,罢除郡的建置,减少行政层级,以州统县。隋炀帝仰慕汉制,又改州为郡,大力并省,全国降为190郡。唐朝开国以后,郡又被改为州,归唐群雄多被委任刺史,州的数目又膨胀起来,虽经唐太宗并省,仍有358州。唐初,将京都与陪都所在地的州称为“府”。但对于隋唐中央政府来说,直接管理二三百个州又成了一个很大的问题。

  (四) 唐宋的道(路)州县三级制

  唐朝政府对地方派遣监察官员,由于其分区是按照主要交通线来划分的,故称为道。唐太宗按山川形分全国为10道,唐玄宗再分为15道。唐为扑灭安史之乱,普遍设置方镇,任命军政合一的节度史,形成了道(方镇)州县三级地方行政制度。唐朝最终亡于藩镇割据,宋太宗吸取唐朝失败教训,“杯酒释兵权”,对节度使“收其支郡,夺其兵权,制其钱谷”,同时又以天下土地形势,根据交通线设置路作为地方最高一级政权。宋朝鼎盛时期,全国有路26处。路分置经略安抚司、运转使司、提点刑狱司、提举常平司,分别掌管地方的军、政、刑、财。这四司互不统属,分路不相一致,都直接对皇帝负责,致使地方权力大大削弱,从而保证了中央集权。宋朝“内重外轻”的行政体制设计,有效防止了内部分裂,但地方长期积弱,很难抵御外敌入侵,江山风雨飘摇,屈辱城下之盟,最终亡于蒙古铁蹄。

  (五) 元朝省路府州县多级制

  蒙古民族以武力合并了金、西夏、南宋等政权,沿袭各政权的旧制,形成了多级复合型行政体制,最复杂的可达到五级之多,而最简单的则只有两级。在长达70年左右的征服过程中,为了加强对地方的控制,以中央行政中枢—中书省分驻地方,后由中央的派出机构转化为地方最高一级政权,简称“行省”或“省”,实行犬牙相入原则,在全国设立了11行省。行省制度的建立,对调整好中央与地方的关系,加强中央集权,防止地方分裂具有重要意义,标志着我国省制的开端。

  (六) 明清的省府县三级制

  明朝随着疆域的缩小,行省幅员划小,撤销路的建置,改路为府,行政层级也逐渐简化为省府县三级。明朝改革行省制度,效仿宋朝做法,设承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司,共同组成省级政权机构,分别掌管行政、司法、军事事务,强化了朝廷对地方的控制,中央集权趋于完善。清朝的地方行政体制大体仿袭明制,康熙将明朝15省析置为18省,雍正完全简化为单式的省府县三级,地方行政层级趋于稳定。
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