【資政場】

黨的十八大以來，各地開始重視加強村級權力監督，探索鄉鎮、村社善治的監督路徑，形成以法治化路徑貫通基層權力監督的有效機制。隨著科技的發展，基層權力規制與法治建設實踐對於數字化技術的應用也不斷普及深化。基層印章管理是村級小微權力規制的重要內容，然而村社印章管理所沿用傳統紙質登記簿的方式卻存在事前審批難規范、事中難監管、事后難追溯的“三難”問題。印章管理不到位、用章程序不規范致使實踐中“口袋章”“人情章”“關系章”等違規、違法現象難以杜絕。依托物聯網技術搭建“智慧印章”系統則可以從基層印章管理的“小切口”入手，規范基層權力運行程序，助力基層權力監督“大工程”。

聚焦印章管理，推進數字賦能。鄉鎮政府是我國最基礎的獨立行政單元，隨著基層治理實踐的發展，行政處罰等領域存在權力下沉趨勢，其職能的重大意義越來越突顯。村委會、居委會是基層自治組織，具有農業法、土地管理法等法律法規授權的一系列職能，這直接關系到村民、居民的日常生活。民法典也明確了鄉鎮政府、村（居）民委員會的特別法人資格，可以從事履職所需的各項民事活動，建立民事權利義務關系。印章是鄉鎮政府及基層自治組織意思表示的重要標志，既是行政主體履職過程中行使公權力合法性的宣示手段，也是其從事履行職能所需的民事活動的意思表示手段。

加蓋印章是行政程序的重要環節和具體體現，行政處罰法、行政強制法、行政許可法都對“加蓋印章”這一行政程序要素有所要求。實踐中卻存在鄉鎮政府、村（居）民委員會用章不規范的情況。比如，在傳統的用章登記簿管理方式下，用章過程難留痕，往往出現“人情章”，甚至有些基層干部利用職務之便一次性加蓋數份“空白章”，事后倒查時又因缺少留痕等程序導致出現一筆筆“糊涂賬”。種種弊端破壞了行政程序規范性，導致基層用章管理缺乏實效，最終不利於基層權力規范運行。

2023年以來，依托數字化改革賦能基層治理，浙江省杭州市蕭山、富陽、臨安等地搭建並逐步推廣“智慧印章”系統，通過把印章放入數字系統來實現“把權力關進制度的籠子”。“智慧印章”系統利用物聯網技術，實現多功能系統集成，智能終端對蓋章人、文件內容、時間等關鍵信息採集記錄並上傳，嚴格限制用印次數和時間地點，實現一體落印、留檔，結合線上審批平台形成審批、用章、留痕閉環運行，提升數據查詢分析、技術保障等能力，進一步推進了基層法治建設。

實現“權力進籠”，規范基層治理。制度規范始終是基層權力規制的強力支撐，在進一步的實踐中，應當持續完善在“智慧印章”系統適用實踐背景下的印章管理規范。一方面，嚴格規定印章保管、使用流程，明確與“智慧印章”系統應用相適配的專職保管人、保管責任，完善基層印章管理制度支撐，推動業務流程優化再造，統籌制度與技術的全面發展﹔另一方面，加強制度協同，充分結合權力清單制度，根據鄉鎮政府、村（居）委會不同職權用章類型，做好職能分類、印章分類工作。比如履行職能相關的民事行為用章、代行村集體經濟組織職能用章、法律法規授權職能用章、村（居）委會協助鄉鎮政府履行相關職能事項用章等，區分不同類型用章流程，分類對接線上審批端口，完善收集、上傳信息類型以及用章留痕格式等多種規范，治理基層“萬能章”，形成基層各類監督貫通協同的有效機制，實現基層權力高效規制。

“智慧印章”系統以智能終端一體機實現人章隔離、自動用印、異常報警、事后審計和安全合規多樣功能，配合線上審批，形成線上及時審批、線下自動用章的高效辦理機制。數字化賦能基層治理符合時代要求，“智能印章”系統可以充分發揮系統集成特色優勢，以數據分析服務於基層權力監督、矛盾化解、社會治安等工作，以數字化手段為部門間協作、互動提供信息交流支撐，促進基層監督與治理工作協同共進，進一步擴大數字化改革成果。

（作者：李巍濤，系北京交通大學法學院院長、教授）

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