黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“十四五”時期要“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，強調“全面提高資源利用效率”。這既是破解保護與發展突出矛盾的迫切需要、促進人與自然和諧共生的必然要求，更是事關中華民族永續發展和偉大復興的重大戰略問題。

深刻認識全面提高資源利用效率的重要意義

處理好保護與發展的關系，處理好人與自然的關系，是習近平生態文明思想的重要組成部分，既蘊含著發展理念的重大變革，又突出強調人與自然和諧共生的底線要求。

對生態環境造成破壞的原因，大都來自對資源的過度開發、粗放使用。必須從資源利用這個源頭抓起，著眼中華民族永續發展和偉大復興，站在統籌推進“五位一體”總體布局高度，正確處理保護與發展關系，正確處理人與自然關系，全面提高資源利用效率。既要考慮資源利用與發展的關系，堅持節約優先，不斷提高資源本身的節約集約利用水平，滿足經濟社會發展合理需求﹔更要考慮資源利用涉及的人與自然關系，堅持生態保護優先，為資源開發利用劃定邊界和底線，控制人類向自然無度索取的不合理欲望，限制人們過度利用自然的不合理行為。

已取得的主要工作進展

黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的指引下，我國自然資源利用和生態保護取得重大進展。

生態文明理念不斷深入人心。深入學習貫徹習近平生態文明思想，綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體、人與自然和諧共生等理念不斷深入人心，廣大人民群眾節約資源和保護環境的意識不斷增強。

資源管理制度體系加快形成。資源環境管理體制發生重構性重大變革，自然資源產權制度和全民所有自然資源有償使用制度改革有序推進，不動產統一登記制度改革全面完成，“多規合一”的國土空間規劃體系頂層設計和總體框架基本形成，永久基本農田保護、生態保護紅線、城鎮開發邊界制度開始確立，以國家公園為主體的自然保護地體系加快構建。

資源利用水平穩步提升。“十三五”時期，全國新增建設用地總量控制在3256萬畝以內，單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%。實行新的管理方式，2018—2019年全國共消化處置批而未供建設用地722.9萬畝，盤活利用閑置建設用地169.7萬畝﹔單位國內生產總值水資源消耗2018年比2015年下降29.8%﹔海洋生物、能源和海水資源開發取得積極進展﹔礦產資源開發利用水平持續提升，原油和煤層氣採收率、有色金屬礦產開採回採率和選礦回收率等重要指標顯著提升，礦山規模化集約化程度提升，建成綠色礦山953家。

生態產品供給明顯增加。印發《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，實施25個山水林田湖草生態保護修復工程試點﹔開展三江源等10個國家公園體制試點，黨的十八大以來新建國家級自然保護區111處﹔“十三五”以來天保工程累計完成公益林建設任務1687萬畝，三北防護林工程完成造林3413萬畝，2014—2019年退耕還林還草6683.8萬畝。沙化土地封禁保護面積2610萬畝，全國荒漠化和沙化土地面積連續三個五年監測期“雙減少”。開展“藍色海灣”整治行動和渤海生態修復，已整治修復海岸線220公裡、濱海濕地10.5萬畝。

目前存在的突出問題

進入新發展階段，構建新發展格局，我國自然資源利用和生態保護還存在一些突出問題。

人均資源不足的基本國情尚未改變。我國資源總量豐富，但人均資源佔有量遠低於世界平均水平。2017年，我國耕地保有量居世界第三位，但人均耕地面積不足1.5畝，不到世界平均水平的1/2﹔2019年，我國人均水資源量2048立方米，約為世界平均水平的1/4，且時空分布極不平衡﹔油氣、鐵、銅等大宗礦產人均儲量遠低於世界平均水平，對外依存度高﹔人均森林面積僅為世界平均水平的1/5。

資源粗放利用問題依然突出。城鄉建設仍以外延擴張的發展模式為主，2018年全國人均城鎮工礦建設用地146平方米、人均農村居民點用地317平方米，超過國家標准上限﹔2018年我國萬元國內生產總值能耗0.52噸標准煤，明顯高於世界平均水平﹔2017年萬元工業增加值用水量為45.6立方米，是世界先進水平的2倍。

資源過度開發導致生態系統退化形勢依然嚴峻。海洋生態系統問題比較突出。上世紀50年代以來，我國濱海濕地面積消失57%，紅樹林面積減少40%，珊瑚礁覆蓋率下降。海洋自然岸線佔比明顯下降。因環境污染和過度捕撈，渤海等近海區域大型魚類資源大幅減少。水資源過度開發，水生態受到影響。洞庭湖、鄱陽湖等長江流域湖泊面積大幅萎縮，導致淡水蓄水能力明顯下降，大量淡水直接入海。黃河流域水資源開發利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態警戒線，上游水源涵養能力不足、中游水土流失嚴重、下游河口自然濕地面積減少。華北地下水超採區面積18萬平方公裡。過度農墾、放牧導致草原生態系統失衡。2018年重點天然草原平均牲畜超載率達10.2%。2018年我國人工林面積12億畝，超過森林總面積的1/3，且不少位於干旱、半干旱地區。不少農業開發和建設佔用擠佔或損毀生態空間。從歷史上看，農牧交錯帶地區大量耕地是通過開墾優質草原、森林、濕地形成的。全國地理國情監測數據表明，2019年全國種植土地（含果樹等經濟作物）、建設用地（含設施農用地）均比2015年有所增加，全國草地面積有所減少。全國礦山開採佔用、損毀土地問題比較嚴重。

“十四五”時期工作舉措

“十四五”時期，必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，完善市場化、多元化生態補償機制，推進資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用。

健全自然資源資產產權制度和法律法規。開展全民所有自然資源所有權委托代理試點，建立健全全民所有自然資源資產管理體制。總結國家公園體制試點經驗，對委托省級政府管理的國家公園，探索以地方為主、中央監管的總體路徑。建立自然資源權利體系，推動國有森林、草原、農用地有償使用改革取得進展。推進國土空間規劃、自然保護地、土地等方面法律法規的立改廢釋。

加強自然資源調查評價監測和確權登記。以地球系統科學和自然資源科學為理論基礎，以衛星、遙感等現代信息技術為支撐，建立以地下資源層、地表基質層、地表覆蓋層和管理層為基礎的自然資源調查監測體系，系統開展全國自然資源統一調查監測評價，查清我國土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源真實狀況，揭示自然資源要素相互關系和生態系統演替規律。全面推開自然資源統一確權登記。

建立生態產品價值實現機制。按照突出安全功能、生態功能，兼顧景觀的次序，堅持山水林田湖草系統治理，加強重要生態系統保護。構建以國家公園為主體的自然保護地體系。注重生態系統的水平衡，特別是降雨量、地下水和水蒸發之間關系，宜林則林、宜草則草、宜荒則荒，科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，開展大規模國土綠化行動，繼續實施退耕還林還草，通過整體保護和系統修復增加生態產品供給。完善生態保護補償機制，提高生態保護補償標准，鼓勵探索有效吸引社會資金投入生態產品供給的政策措施、產權安排和運作模式。開展生態產品價值實現機制試點示范，加大理論研究、實踐探索和制度創新力度。

加強國土空間科學管控。立足我國自然地理格局，編制並實施各級國土空間規劃，科學劃定並嚴守生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界等控制線。同時，為長遠發展預留空間，按照科學、簡明、可操作的原則調整優化自然保護地和生態紅線管控規則。對生態保護紅線內的核心保護區，原則上禁止人為活動。對生態保護紅線內的其他區域，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動﹔對鈾礦、油氣等特殊礦產勘查開發活動實施差別化管控政策。對生態紅線以外的重要自然生態系統，按相關法律和規劃明確管控規則。健全自然資源監管體制，強化監管和執法督察。

堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度。以國土三調摸清耕地資源家底，從自然地理格局、土壤條件等角度制定新的耕地質量評價標准。進一步明確耕地和永久基本農田不同的管制目標和管制強度，科學確定土地分類標准，減少地類內部交叉，既加強農用地向建設用地轉化的用途管制措施，也加強農用地內部耕地向林地、園地、草地、農業設施建設用地等轉化的用途管制措施，堅決制止“耕地非農化”“糧田非糧化”。繼續盤活存量，加快處置批而未供和閑置土地。建設用地資源向中心城市和城市群傾斜，提高各類行業用地的節約集約標准，推進土地復合利用，深化土地計劃、審批等管理制度改革，推進建立城鄉統一的建設用地市場。

實施國家節水行動，建立水資源剛性約束制度。嚴格用水總量控制，加強水資源優化配置和統一調度，統籌生活、生產、生態用水，發揮水資源價格調節功能，大力推進農業、工業、城鎮等領域節水。

提高海洋資源、礦產資源開發保護水平。科學合理有序開發海洋資源，編制實施海岸帶保護和開發規劃，健全海洋牧場建設標准，開展潮流能並網示范工程建設，推進海水淡化規模化應用示范，實施深海礦產開發重大科技專項。繼續開展“藍色海灣”工程，實施紅樹林保護修復專項行動，建立健全海洋氧氣監測體系。建立健全礦業節約集約技術規范標准體系，完善綠色勘查和綠色礦山建設強制性標准，完善油氣區塊退出機制，實施新一輪找礦突破戰略行動，加大對油氣等戰略性礦產資源勘查力度。

完善資源價格形成機制。健全主要由市場決定價格的機制，最大限度減少政府對價格形成的不當干預，建立健全充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和環境損害成本的資源價格機制。完善自然資源價格和稅費政策，加大對節地、節水、節能、節礦的經濟調節作用。

構建廢舊物資循環利用體系，推行垃圾分類和減量化、資源化。推動餐廚廢棄物、建筑垃圾、包裝廢棄物等資源化利用和無害化處置，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收體系的有機銜接，推進生產和生活系統循環鏈接，因地制宜推動工業生產過程協同處理生活廢棄物。

《 人民日報 》（ 2021年01月15日 09 版）

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