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　　10多年間，洞庭湖上，一名私企老板陸續壘砌了長達1.8萬米的矮圍和3座節制閘，形成了3萬畝私圍湖泊。湖南省委省政府多次嚴令整治，但隻取得了部分效果。今年5月底，生態環境部組成督察組，對此問題開展專項督察，13天時間，矮圍和節制閘已全部被拆除。私圍湖泊如何建成？矮圍為何“拆不動”？未來如何加強規劃，還洞庭一湖清水？

　　被譽為“長江之腎”的洞庭湖，是我國乃至世界范圍內的重要濕地。東洞庭與南洞庭交匯處，被河流沖刷出一個約3萬畝的湖洲，橫跨湖南岳陽、益陽兩地市，沅江、湘陰等縣市。落水為洲、漲水為湖，被當地老百姓稱作下塞湖的這片湖洲既是蘆葦田，又是天然湖場。

　　10多年前，一個原本在下塞湖上做蘆葦生意的私企老板陸續投資近2億元，非法壘砌了長達18692.6米的矮圍和3座節制閘。這一巨大的矮圍將湖洲水域與洞庭湖阻隔開來，影響了濕地生物多樣性和湖區行洪。2014年以來，湖南省委省政府多次嚴令整治，相關市縣也採取了一些行動，但隻取得了部分效果，沒有從根本上解決問題。

　　今年5月底，生態環境部組成督察組，對此問題開展專項督察，指出相關地方和部門存在整改工作長期滯后、矮圍拆除流於形式、驗收考核走過場、上報情況弄虛作假、工作不嚴不實等問題。湖南省及益陽、岳陽兩市，在專項督察組進駐期間，迅速啟動非法矮圍全面拆除工作。“拆圍”攻堅戰持續13天，到6月中旬，下塞湖泥土堆砌的矮圍和用於調節水位的節制閘已全部被拆除，結束了其對洞庭湖長達17年的侵佔。

　　地方監管不力，私人圍湖筑堤

　　蜿蜒的草尾河自西向東流經沅江市，下塞湖北面的河段被稱為赤磊洪道，是汛期行洪的重要通道。6月27日，記者從赤磊洪道沿岸的渡口登上下塞湖的北部。放眼望去，矮圍已被夷平，矮圍北邊的節制閘拆除后，內湖與洪道相連，下塞湖基本恢復原貌，融入了洞庭湖。

　　矮圍，簡單說就是人為筑造的堤壩。被拆除的下塞湖矮圍，是洞庭湖中最大的私建矮圍，建造者名叫夏順安，家住下塞湖對岸的沅江市漉湖蘆葦場。

　　夏順安此前接受媒體採訪以及沅江市水利局詢問時承認，他從2001年開始建堤圈地，在裡面種樹、養魚。大規模建設堤圍則始於2012年，到翌年秋，加高的堆土場及轉運路相繼“封閉”成環狀，圍湖基本形成。據水利部門測量，矮圍圍堤周長1.8萬多米，堤高為33.5米至35.5米，頂寬8米至15米，底寬約80米。

　　記者調查發現，下塞湖沅江區域的土地所有權和經營管理權歸屬沅江市漉湖蘆葦場。2001年以來，夏順安與漉湖蘆葦場陸續簽訂相關協議，先是承包葦山，后來變為租賃湖洲。根據2011年雙方簽訂的下塞湖湖洲租賃承包合同補充協議，承包至2040年3月31日止。

　　記者翻閱這些合同發現，2011年以前，夏順安與漉湖蘆葦場簽訂的合同或協議書裡未涉及圍湖等內容，但2011年簽訂的補充協議卻明確，如果夏順安擅自在湖洲大興土建工程和水利工程建設，如抬洲、圍湖等，漉湖蘆葦場有權單方終止合同。與此同時，夏順安與湘陰縣湖洲管委會簽訂的所有蘆葦購銷合同均明確，夏順安作為乙方隻能進行正常的蘆葦生產和銷售，不得擅自在洲土內攔湖筑壩。

　　擅自搭建矮圍的行為，違反了《中華人民共和國防洪法》以及《湖南省濕地保護條例》等法律法規。湘潭大學法學院副院長吳勇教授表示，1998年起施行的防洪法規定，擅自在江河、湖泊上建設防洪工程和其他水工程、水電站的，責令停止違法行為。2005年，《湖南省濕地保護條例》出台，明確“嚴格控制開墾或者佔用濕地”。

　　由於地方黨委和政府監管不力等一系列原因，相關法律法規和合約在私人圍湖面前成為一紙空文，夏順安長達10多年的圍湖筑堤行為沒有被禁止。

　　生態環境部專項督察組在調查中發現，巨型矮圍的建設還包括節制閘和圍堤上的建筑等，非法建設活動一直持續到2015年3月，被矮圍圍住的面積約為3萬畝。矮圍內濕地植被逐漸被陸生植被替代，且業主在矮圍內投餌養魚、開展畜禽養殖，糞污排放嚴重影響內湖水質。

　　專家表示，洞庭湖有防洪的功能，矮圍建在防洪道上阻礙了行洪。同時，矮圍對魚類洄游影響很大，進而影響周邊生物多樣性。

　　多次整治不到位，存在走過場現象

　　黨的十八大以來，湖南鐵腕整治“一湖四水”，誓還洞庭湖一湖清水。

　　2016年5月，湖南省政府辦公廳印發《洞庭湖區養殖環境整治專項行動實施方案》，要求2017年底前，全面清理拆除洞庭湖矮圍網圍，並嚴格控制洞庭湖新增人工養殖設施。

　　同年12月13日，湖南省畜牧水產局和湖南省財政廳聯合發文明確：洞庭湖非法矮（土）圍所有涵閘需全部拆除，以矮（土）圍最低方位的閘口為中心向兩邊延伸，拆除不少於圍堤總長度的20%，拆除高度以矮（土）圍堤腳水平面為標准，達到與外湖相通。

　　記者從沅江市、湘陰縣了解到，兩地在落實省裡的拆除標准時，將拆除長度定為境內堤壩長度的20%左右，並且督促夏順安拆除。但督察組在調查時發現，兩地拆除矮圍的長度雖基本達到要求，但拆除位置並不是以矮圍最低方位的閘口為中心向兩邊延伸，而是自行更換了拆除位置。此外，三個節制閘的拆除不徹底，沒有達到內湖和外湖完全連通的要求。

　　據國家環境保護督察辦公室督察二處負責人邢長城介紹，非法矮圍網圍拆除后，要由縣裡自查、報驗收材料，再由省市兩級驗收考核。下塞湖矮圍明明沒有按標准要求拆除，卻通過了省市兩級驗收，說明在拆除和驗收時都存在走過場的現象。

　　去年4月，湖南省防汛抗旱指揮部下達了《關於南洞庭湖下塞湖矮圍、水閘等阻水建筑物的清障令》，認為2016年專項整治行動中提出的功能性摧毀標准較低，拆除后仍然嚴重阻礙行洪，限兩地政府於2017年5月31日之前將下塞湖矮圍及水閘全部拆除，恢復湖洲原貌，確保行洪安全。

　　“下塞湖處在湘資沅澧四水交匯處，區域比較重要，也是洞庭湖行洪防洪的重要區域，但從清障令下達至我們專項督察時的一年多時間內，相關拆除要求依舊沒有得到執行。”邢長城說。

　　沅江市和湘陰縣的水利部門曾多次對夏順安進行立案查處或是下達整改責任書，但沒有取得很好的效果。兩地干部普遍認為，執法難度太大，且被執法對象動輒組織眾多群眾強行阻擾，致使執法難以取得效果。

　　“湖南省曾要求，在2014年底前就應全面拆除違法違規矮圍網圍設施，恢復洞庭湖水域、灘涂、湖洲原貌。2016年5月又再次提出明確要求，益陽、岳陽兩市均據此制訂專項整治方案，其中益陽市及湘陰縣均明確要求2016年底前全面完成非法矮圍清理拆除工作。但直到今年5月，下塞湖矮圍都沒有徹底拆除，拆除的部分也未達標准要求，拆除工作一拖再拖，說明地方黨委和政府及有關部門存在不敢動真碰硬、履職盡責不到位等問題。”邢長城說。

　　記者實地採訪時，有基層執法人員反映，相關法律法規隻規定了哪些行為在禁止之列，但對於這些違禁行為該如何處罰卻沒有明確，這也讓他們在執法時產生了“畏難情緒”。

　　對此，吳勇表示，現階段部分法律法規確實在責任承擔方面缺乏相應的規定，但在生態環境保護方面，可以在《中華人民共和國環境保護法》找到處罰依據，並根據《中華人民共和國行政處罰法》以及《中華人民共和國行政強制法》的相關規定採取措施制止違法行為，“不應該面對違法行為，不採取任何制止措施”。

　　多頭管理露弊端，恢復生態需規劃

　　記者從督察組獲悉，下塞湖矮圍長期頂風違法建設，開展非法養殖，對洞庭湖局部區域生態環境和行洪安全造成嚴重影響，群眾對於清拆不力反映強烈。

　　一些基層工作人員向記者表示，下塞湖矮圍“拆不動”，主要原因是干部主動作為不夠、政治站位不高、法紀意識不強、工作不嚴不實。

　　沅江、湘陰兩地的一些干部認為，下塞湖沒有管到位，暴露出多頭管理存在的弊端。湖洲形態特殊，不同的生產經營行為分屬水利、航運、漁業、林業、環保、建設和旅游等部門。同時，洞庭湖區被劃分為三個保護區，各部門、保護區之間難以握指成拳、形成合力。

　　中國科學院洞庭湖濕地生態系統觀測研究站站長謝永宏建議，打破濕地保護區之間的壁壘，以洞庭湖濕地生態系統服務功能整體提升來制定洞庭湖保護的整體規劃。益陽南洞庭湖自然保護區沅江市管理局副局長萬獻軍認為，為了監管更加有力，應由一個部門對涉洞庭湖保護的生產經營行為進行全流程管理，實現誰管理誰負責。

　　6月3日至15日，沅江市和湘陰縣打響了全面拆除下塞湖矮圍的戰役。上百台大型機械來到矮圍上作業，終於將下塞湖18692.6米長的矮圍以及矮圍上的違法建筑全部拆除，湖洲的原貌正在慢慢恢復。

　　萬獻軍介紹，今年5月，下塞湖沅江區域有1萬畝面積被劃入了南洞庭湖自然保護區的試驗區，靠近大堤的部分則作為發展的預留地，“自然保護區內，所有破壞生態環境的項目和經濟開發活動將被嚴格禁止，我們會加大日常巡查力度。”

　　謝永宏認為，下塞湖矮圍被拆除之后，恢復生態的核心，就是要有整體規劃，以強化生態功能為主，比如行洪和保護生態系統結構的完整性等。

　　（萬麗君參與採寫） 

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