有句戲言：顧問顧問，顧而不問。

起初，山東省政府聘任法律顧問，坊間疑慮不少。甭說別人，就連受聘者心裡都沒底。常言道，忠言逆耳。說好話，誰都愛聽﹔潑冷水、唱反調，誰耐受？

誰知，省政府常務會上，法律顧問“一言九鼎”。隻要意見建議於法有據，省領導都支持﹔無論哪個部門，提出的方案有法律風險，就甭想過關。

不少法律顧問體會到，當顧問可不是“打醬油”，更不是隨隨便便就能應付﹔仔細算算，至少耗去1/3的精力，熬夜、出差那都不算事。

“最可貴的，是法治精神得以彰顯。”時間越久，介入越深，“潑冷水顧問”們感受越強烈。

“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”黨的十九大報告提出深化依法治國實踐新要求，對“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”作出重要部署。

在法治下推進改革、在改革中完善法治，各地著力把政府活動全面納入法治軌道，法治政府建設“進行時”展現出前所未有的“加速度”。

一張權力清單，厘清政府權責，什麼該干、什麼不能干，一目了然——在雲南昆明，以清單管理推動放權減權、規范用權，刀刃向內、服務向好。

行政案件異地審理，行政負責人出庭應訴率、行政機關敗訴率等指標被納入考核——在江西撫州，“民告官”能見官，審判一宗，規范一片。

朝著問題去，牽住牛鼻子，挺進深水區，法治政府建設正在換擋提速。

山東近一千七百名政府法律顧問

為依法行政“把脈”

本報記者  潘俊強

山東康橋律師事務所首席合伙人張巧良，不久前又在山東省政府常務會議上行使了“否決權”。

在座的省政府領導並非姑妄聽之，而是都站到了張巧良一邊。

自從成為省政府法律顧問，張巧良從防范法律風險的角度，沒少對重大決策事項、建設項目規劃提出否定性意見。負責起草這些決策和規劃的部門負責人，戲稱張巧良為“潑冷水顧問”。張巧良倒也樂享此名，還跟不少部門工作人員成了朋友。

“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”按照黨的十九大部署，山東深入推進依法行政，推動政府工作全面納入法治軌道。而政府法律顧問制度的不斷完善，則是山東著力構建法治政府的重要一環。山東1669名政府法律顧問用自己的專業知識，把一盆盆“冷水”潑向存有違法行政風險的“小火苗”。

“政府沒有擺架子、弄虛招”

剛從省領導手裡接過聘書時，張巧良有些擔心：法律顧問會不會只是在政府制定規章時才能提供意見？一些直接產生行政決策的會議，政府會不會不讓法律顧問參加？如不能深度參與政府決策，會不會成為花瓶或擺設？

這3個擔心，張巧良曾向山東省政府法制辦直接發問。

如今，張巧良的擔心已經消失。平日裡，他有超過1/3的時間用在了做好法律顧問這件事上。“當初低估了政府依法行政的決心，領導干部法治意識越來越強了，政府沒有擺架子、弄虛招！”

2017年12月8日18時許，山東省政府法制辦工作人員緊急告知張巧良，9日上午省政府開會研究一個重大決策事項，希望能給出法律意見。

“接到通知時我正處理著別的案子，立即停下手頭工作，逐字逐句查看重大決策事項的方案，一點一點摳法律風險點。”張巧良和他的律師團隊忙活了一夜，整理出十幾個法律風險點，並列出參考的具體法條，還給出了4條整改意見。

為了更好地讓法律顧問發揮作用，談透問題，化解風險，山東省制定出台《山東省人民政府法律顧問工作規則》《山東省人民政府法律顧問工作細則》。

“這賦予我們很大的‘權力’，能夠讓我們客觀中立地去看待某一項重大決策，提出更中肯的意見。”張巧良張口便來，向記者列出幾條“特權”：法律顧問可以應邀列席省政府全體會議、常務會議和其他相關會議，參與有關事項的調查研究﹔根據工作需要，可以查閱與履行職責有關的政府信息和資料﹔法律顧問承辦省政府工作事項，有權獨立發表法律意見，任何單位和個人不得干涉……

如今，山東省政府建立健全重大決策合法性審查制度、重大項目投資中由律師出具法律意見書制度、律師參與政府法律風險評估制度、律師參與政府處理重大涉法突發事件和群體性事件制度等系列制度，讓法律顧問能夠深度介入政府重大決策、立法等工作。

“十九大后，政府找法律顧問的頻率更高了。”剛熬了通宵，張巧良又有了新任務。2017年12月中旬，省政府督導調研各地落實“支持非公有制經濟發展的十條措施”的情況，一位省領導點名請張巧良隨行。

“動態管理，不盡職就退出”

有了法律顧問，如何規范其履職？

山東省法制辦工作人員拿出一摞法律顧問履行職責情況反饋單。“質量評定”一欄中，有“優秀、良好、一般、差”4個選項。接受服務的單位在法律顧問完成委托事項后要反饋。

“並非人人都能得優秀，參加同一委托事項的法律顧問可能得到不同的評價，主要還是看法律建議的質量。”山東省法制辦工作人員介紹，建議提得好，很多部門職能處室負責人甚至“一把手”都會主動再去請教法律顧問。

除了被服務單位的反饋，山東省法制辦還為每位法律顧問建立服務台賬和工作檔案，留下他們提交的法律建議等，實現法律顧問履職過程全程留痕。干得好不好，這些都是參照和考核的依據，有加分項也有減分項。

山東省政府法律顧問的聘期一般為2年，期滿可以續聘。什麼樣的人可以續聘，要看考核情況怎麼樣。

“根據考核來看，有的人不太重視，參與事務的積極程度不夠，通知參加會議還屢屢推托，提供的法律服務質量體現不出應有的專業水准。”山東省法制辦工作人員說，這樣得分自然就不高，“法律顧問動態管理，不盡職就退出。”

“沒時間提意見不行，提不出真意見也不行。”張巧良說，政府法律顧問是榮譽，更是責任。

最初，為了解決法律顧問來源單一、覆蓋面不足的問題，山東省政府組建了擁有102人的“山東省法律專家庫”，這些專家的專業和研究方向涵蓋了經濟社會發展所涉及的各個法律領域，實現了法律人才的點面結合，體現了智庫的特點。政府需要時，根據業務專長，請他們提供有償服務。

組建山東省政府第二屆法律專家庫時，部分政府法制機構工作人員被吸收進來，與外聘法律顧問形成了“內腦”和“外腦”的合作優勢，確立了“政府法制機構+政府法律顧問+法律專家庫”的工作模式。

山東省法制辦工作人員表示：“十九大報告指出，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。有了法律顧問和專家庫，可以讓政府立法更科學更專業。”

“扭轉‘信訪不信法’”

“如果不解決，別怪購房者發狠。”張巧良的手機上，至今還保存著他與一名維權代表互動的100多條微信。傾囊而出，買的卻是爛尾樓盤，這讓三聯彩石山庄的2000多戶業主憤懣不已。他們選出代表，幾乎每周上訪。長期看不到解決方案，業主情緒愈來愈激烈。

為推動事件解決，山東省政府引入法律顧問。張巧良多次接待上訪者，全程參與事件處理。

張巧良和其他法律顧問研究發現，開發商三聯集團涉案土地等可供執行的財產層層抵押，享有優先受償權的是銀行等抵押權人，而非購房群眾。受償權優先問題，成為破解這個燙手山芋的最大難題。這個問題不解決，即便啟動司法程序，購房群眾也可能“顆粒無收”。

張巧良和其他法律顧問提出方案：購房者與牽扯其中的金融機構、施工單位相比，屬於弱勢群體，其合理合法的權益，尤其是涉及生存的基本權益應當得到尊重和保護。經過反復論証，“購房款返還請求優先於后兩者”的意見得到山東省委、省政府的認可，最終也獲得了最高人民法院的支持。彩石山庄項目取得突破性進展。

如今在山東，法律顧問參與信訪已非稀奇事。

“你是誰，你說的算嗎？”在濟南市政府信訪大廳，一位上訪者質問接訪的市領導，“今天補錢就走，不補就在這待著嘍！”濟南市政府法律顧問、山東辰靜律師事務所主任陳靜就在旁邊，為市領導提供法律支援。

為引導廣大干部群眾運用法治思維和法治方式管理村（社區）公共事務、化解矛盾糾紛、維護自身權益，山東省正在推行一村（社區）一法律顧問制度。2017年11月底，山東辰靜律師事務所選派20名專業律師與濟陽縣100個村庄簽訂協議，成為這些村庄的法律顧問。

“除了為村兩委提供專業的法律服務之外，我們還要負責為村民解決矛盾糾紛提供法律援助。”陳靜介紹，“我們每年免費為弱勢群眾打400多場官司，還投資600多萬元創辦了互聯網+法律援助平台‘法援在線’，為群眾提供便捷服務。”

“在信訪領域引入法律顧問，利用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，有助於扭轉‘信訪不信法’。”陳靜認為，曾經很長一段時期，民事糾紛動不動就找政府，黨政機關“花錢買平安”，結果讓一些群眾形成了大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決的慣性依賴。“引入律師作為第三方參與接訪，有利於引導理性表達，為找到切實可行的解決途徑提供法律指引。”

江西撫州異地審理化解痼疾

“民告官”能見官

本報記者  魏本貌

“官官相護！”“你們就是穿一條褲子的！”前些年，黃國平沒少挨過罵。作為江西撫州市臨川區法院行政審判庭庭長，他對“民告官”案件再熟悉不過。

“現在很少聽到‘官官相護’的抱怨。”黃國平說。

改變，源自撫州2013年5月起實行的行政案件相對集中管轄改革——將全市一審行政案件劃歸臨川區法院和南城縣法院管轄。靠証據說話，回歸案件審判的本源，以往常見的行政干預、打招呼、插手案件等痼疾漸趨消解。

“黨的十九大報告講‘建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法’，‘民告官’能見官，有理就能告贏，應是法治政府建設成效的‘晴雨表’。”黃國平說。

告官咋見官？

考核+追責

這是一組反差巨大的數字：改革前，行政負責人出庭率不足20%﹔如今，行政負責人出庭率72%。

告官咋見官？考核追責，是撫州祭出的“利器”。根據行政訴訟法，撫州市委、市政府出台《行政機關負責人行政訴訟出庭規定》，明確要求不能出庭的要在開庭前向法院書面說明理由，對無正當理由拒不到庭或未經法庭允許中途退庭的，法院可以向任免機關或監察機關提出司法建議，依法追究相應責任。

撫州市政府法制辦主任陳振華介紹，行政負責人出庭應訴率、行政機關敗訴率等指標被納入法治政府考核，並嚴格落實責任追究機制。“如果出庭應訴都找理由不去，談依法行政就是假把式。”

臨川區法院法官羅曄對一起案件記憶猶新。開庭時，被告金溪縣滸灣鎮僅由司法所所長出庭應訴，鎮政府負責人無理由缺席。臨川區法院隨即發送司法建議，並抄送金溪縣委、縣人大、縣政府及撫州市政府法制辦。第二天，滸灣鎮鎮長到臨川區法院作出深刻檢討。

“反面典型通報，起到了以點帶面的促進作用。”撫州市中院行政審判庭庭長上官笑東表示，行政機關負責人出庭應訴，正從被動式出席變成自覺行為。

出庭咋發聲？

拿証據說話

林勇吉死亡后，所在單位鐘嶺中學為其補繳2016年度工傷保險費用，能否視為法律情形下的繳費行為？

在法庭上，上訴方撫州市醫保局局長孔詠春按照流程，根據社保相關法律法規提出：“林勇吉死亡后不具有參保資格，用人單位不應在林勇吉死亡后隱瞞情況再來參保……”

鐘嶺中學每年3月份申報醫療、工傷等繳費事項，經醫保局在當月審核后完成繳費。2016年2月24日，林勇吉因交通事故死亡，后被撫州市人社局認定為工亡。撫州市醫保局認為，當時鐘嶺中學尚未完成年度參保繳費，所以工亡待遇不應由工傷保險基金支付，而應由其工作單位支付。

法院審理認為，林勇吉發生交通事故死亡，鐘嶺中學2016年3月為其補繳工傷保險費符合有關規定，最終駁回撫州市醫保局上訴，維持原判由醫保局履行給付待遇。

“行政機關負責人出庭應訴，幾乎沒有當‘啞巴’不發言的。行政審判需要這樣主動發聲，按照法律規定拿証據說話。”上官笑東表示，參與到行政案件庭審各環節，能夠有效增強“一把手”依法行政意識。

執法咋提升？

審判一宗，規范一片

2017年4月14日晚，當事人陳某偷採盜挖瓷土礦時，被金溪縣多部門聯合執法人員截獲。金溪縣國土局作出行政處罰，責令陳某停止非法盜採瓷土礦行為、回填瓷土，賠償損失並處罰金共計3萬元。

陳某不服，提起行政訴訟。臨川區法院審理認為，認定賠償損失的依據是一份無鑒定機構蓋章的鑒定結論書，不能作為該案瓷土損失計算的合法依據，涉及賠償損失和處罰金額的部分事實証據不足。最終，參與執法的多個職能部門全部敗訴。

撫州市中院調研發現，此類情況普遍存在，遂向撫州市國土局發出司法建議：加大對一線執法人員培訓，增強証據收集意識，提高理解、運用法律法規的能力和水平。撫州市國土局提出了5類整改措施，並書面函告撫州市中院。

“審判一宗，規范一片”，通過構建“司法建議—反饋—回訪”的司法行政良性互動模式，撫州倒逼行政機關依法行政。2017年以來，撫州各級法院就行政執法中存在的問題發出司法建議25份，全部得到落實改進。

撫州市副市長羅國良表示，近兩年撫州市行政機關敗訴率明顯下降，主要原因是行政機關能夠理性對待以往的敗訴結果，積極主動化解矛盾糾紛、提高行政執法水平、規范自身執法行為。

雲南昆明便民新政解了市民煩心事

張斌落戶記

本報記者  楊文明

人過中年，張斌似乎越來越沒了脾氣。

2015年3月，因為工作調動，張斌一家從黑龍江大慶遷至雲南昆明。按照張斌的計劃：買房、落戶、挑個好學校，讓孩子接受好教育。

東拼西湊，他在五華區黑林鋪買了套二手房。可到派出所給孩子落戶時，張斌才發現，上家戶口沒遷走，買了房也落不成戶！

2016年初，上家終於把戶口遷走。張斌心想：趕緊落戶，孩子一年級入學還來得及。誰知去派出所一問，張斌社保繳在昆明下轄的安寧市，不算主城區，所以不能在主城區落戶。

一波三折，張斌的“心事”越來越重。

“群眾急，我又何嘗不急？”黑林鋪派出所戶籍民警莫建萍，對張斌的事兒門清。“以前政府戶籍政策收得緊，重在管理，我想辦也辦不了。為啥？沒這權力。”

黨的十八大以來，按照中央決策部署，雲南梳理政府權力清單，大力推行“放管服”改革。昆明市主城區及其他縣（市、區）城鎮地區落戶政策放寬，社保繳納年限限制取消，繳納社保的區域擴展到整個昆明市。也就是說，張斌在安寧市繳社保，也能落戶。

莫建萍也是當媽的人，得知新規出台，馬上做了兩件事。一是通過工作內網匯報張斌家情況，上級答復“符合新政、能辦”﹔二是通過張斌辦居住証時留的信息通知他。

“那會兒正好下了夜班補覺，一聽是派出所的電話，我第一反應是騙子，派出所辦戶籍的咋會主動給我這辦証人打電話？”不過聽對方講得專業，張斌立馬沒了睡意。挂斷電話趕緊告知妻子，“下周咱給孩子落戶去！”

挂斷電話的莫建萍也沒閑著，第一時間通過內網向五華區公安分局報備。“這兩年，越來越多的戶籍辦理權限下放到了所裡，還開通了加急辦理通道，提前跟區裡溝通好，省得讓張斌家再折騰一趟。”

孩子順利落戶，讓張斌覺得像做夢一樣，“折騰了兩年不行，新政策一出台就落了戶。”

“以前去政府辦事，就像進了上世紀的國營商店，別說服務，不挨幾句呲兒就算不錯了﹔現在啊，有人引導還有熱水喝。”跟記者聊天時，張斌把吐槽換成了點贊。

轉變背后，是日益清晰的權力清單。昆明市公安局人口支隊副支隊長賴焰說，除了需要從嚴把關的少數事項仍然需要市局審批，目前昆明大多數戶籍權限下放到區縣，絕大多數業務在派出所戶籍窗口就能當場辦理。

黨的十九大報告強調“建設法治政府”，在雲南省委編辦審改處處長李志康看來，這是“建設人民滿意的服務型政府”題中應有之義，關鍵一招就是所有權力進清單，將政府部門的法定權利和義務以清單形式向社會公開，劃定政府行為底線。“這既是對政府部門權力的約束，也是對公民個人權利的公示。”

權責清了，效率高了。來自昆明市盤龍區公安局的數據顯示，2017年前10個月已辦結戶籍審批事項6439件，超出2016年全年辦結量2000多件。

《 人民日報 》（ 2018年01月05日 16 版）

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