在建設法治政府的大背景下，如何走出“紅頭文件”邊清理邊濫發的怪圈？如何從源頭上加強對“紅頭文件”的管理？記者採訪了中國人民大學憲政與行政法治研究中心執行主任、中國行政法研究所所長莫於川。

　　記者：近年來，全國對“紅頭文件”開展了多次清理，但行政意志與法律較勁的情況仍時有發生。您認為，這種情況出現的根本原因是什麼？

　　莫於川：違背法治精神的“紅頭文件”所體現的行政意志與法律相沖突的情況時有發生，根本原因有二：

　　首先是“紅頭文件”制定機關的行政公務人員特別是行政首長缺乏行政法治觀念，包括缺乏憲法至上、行政民主、行政服務、政府誠信、行政公開、程序法治、接受監督、權利救濟等，所以長官意志、權力任性、私利固化等問題必然頑強地表現出來，嚴重損害人民權益和政府形象。

　　其次在於出現“紅頭文件”與法律“較勁”的情況下，特別是發生典型案例后，沒有完備的監督制度和問責機制，或未認真地適用現有的監督制度和問責機制，加以及時、嚴格和有效的查處，以至於形成“紅頭文件”泛化、濫用的“常見病”。

　　此外，一些地方還存在黨政不分、黨群不分的問題，常將地方黨組織文件直接施用於地方的行政管理和社會管理工作中，使得依法執政受到影響。

　　記者：黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設。您覺得這項規定能否遏制住“紅頭文件”違法的問題？

　　莫於川：黨的十八屆四中全會決定的此項規定有助於遏制“紅頭文件”的違憲違法問題。特別是，如能通過有關體制、機制和具體制度的創新完善，切實加強備案審查制度，提升備案審查能力，把所有規范性文件都納入備案審查范圍，當會更有效地遏制“紅頭文件”的違憲違法問題。

　　貫徹落實這項政策規定的關鍵環節、著力點，是在提升法治觀念水平的基礎上完善規范性文件制定過程中的事先統一審查制度和申告附隨審查制度。因為備案審查是一種靜態的審查機制，規范性文件存在的問題難以通過備案審查予以發現和徹底糾正。而行政復議、行政訴訟是一種動態的審查糾錯機制，通過行政相對人提起申告，審查機關加以附隨式的審查判斷，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，更有助於早日全部發現和徹底糾正規范性文件存在的違憲違法問題。

　　記者：除了備案審查外，我們應當如何從源頭防止“紅頭文件”違法？

　　莫於川：我國的行政法制建設，已由過去的粗放發展階段開始進入精細化發展階段，須要在樹立現代行政法治觀念的基礎上，不斷建立健全有助於將“紅頭文件”納入法治軌道的系列法律制度，例如：制定規劃制度、專門起草制度、公眾參與制度等制度。修改后的行政訴訟法也規定了可以附隨式審查“紅頭文件”，這與行政復議法的規定接軌了。

　　“良法是善治之前提”。隻有依法制定出符合法治精神和適應實踐需要的規范性文件，也即“紅頭文件”，將其作為實施法律法規的配套舉措，同時以人為本且嚴格認真地執行“紅頭文件”，才能實現深入推進依法行政、加快建設法治政府的宏遠目標。

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