“民告官”，常被勸：“別拿雞蛋碰石頭！”“不告白不告，告也白告！”

　　當法官，時被擾：“這個案不能立！”“政府可不敢敗訴！”

　　立案前，群眾擔心，法院吃政府的、喝政府的，一個鼻孔出氣，“信法不如信訪”。審判中，法官擔心得罪地方、影響飯碗，對行政案件不敢審、不會審，原告勝訴率一度隻有9.1%。

　　“民告官”立案難、勝訴難、執行難，如何破解？河南省高級人民法院於2014年在全國率先出台《關於行政案件異地管轄問題的規定（試行）》，把以縣政府和地市政府為被告的案件和環保類案件，全部交叉到相鄰的縣、市法院立案審理，讓群眾到外地法院起訴。

　　“異地管轄，避免行政權力干擾，找到了一條群眾監督政府的法治途徑，不僅有利於司法公正，而且有助於鞏固黨的執政基礎。”河南省高院院長張立勇說。

　　河南探索，能否解決“民告官”難題？從兩年的實踐看，這一破冰之舉，緩解了告狀難，使老百姓的勝訴率大幅提高﹔卸下了法官的思想“包袱”，使其更為“洒脫”，公正裁判﹔增強了法院的公信力，從改革前的“不管判誰勝訴，對方都可能不滿意”到現在“原告即便敗訴，也感到被公正對待”﹔促進了依法行政，越級上訪大幅減少。自改革以來，河南法院一審受理異地管轄案件10823件，原告勝訴2825件，勝訴率26.1%，比改革前提高16個百分點，其中可上訴案件8945件，上訴率39.85%，比改革前降低17個百分點，赴京上訪率5年來首次下降，降幅16%。有些市縣異地管轄案件實現了“零上訪”。

　　當然，改革並非十全十美。比如，有人擔心其能否持續有效﹔有人認為，法官審理異地案件，更多考慮法律效果，造成當地信訪工作與管轄法院工作銜接不暢﹔到外地打官司，增加了差旅費開支和時間成本。法院送傳票、做調查、搞協調，也會增加支出。那麼，該如何看待這一改革？請看記者的調查。

　　

　　行政審判“囧”境

　　“搞行政審判的，誰沒被警告過：萬一政府敗訴，可能影響穩定”

　　“審外縣的案，輕鬆多了。不像以前，審縣政府、部門，顧慮重重。”眼前的呂萬眾，帶著法官的威嚴，可提起以前，頗多無奈。

　　呂萬眾是滑縣法院一名法官，現為行政庭庭長。讓他無奈的案子發生在2007年。

　　案子的被告是滑縣國土局。案由是：一名村民認為，鄰居宅基地超標，影響了自家，遂告頒發土地証違法。呂萬眾調查申請手續，發現不少“貓膩”：從土地申請，到對外公告，再到領導審批，日期為同一天。而按要求，僅公告就要一周左右。翻看審批表，領導簽字欄是空白。批准的宅基地面積2畝，遠超規定的0.25畝。

　　沒開庭，呂萬眾就接到電話，說有領導打招呼，不要撤銷土地証，不能判政府敗訴。

　　當時，呂萬眾只是一名普通法官。是尊重法律，還是順應現實？他十分焦慮，反復考慮，堅持撤銷土地証。

　　領導先是不同意，可見呂萬眾寫的判決書，被告違法事實、判案法律依據，清清楚楚、嚴絲合縫，不好意思再說情。

　　為給法院領導找台階，呂萬眾以“匯報、請示”的口吻，建議上訴。最終，安陽中院維持了原判。

　　“搞行政審判的，誰沒有聽過指示：法院要以地方大局為重！誰沒被警告過：萬一政府敗訴，可能影響穩定！”呂萬眾感慨。

　　行政審判難，不易出成績，法官一般不願在行政庭干。2013年，信陽法院召開行政庭庭長座談會。一名女庭長抱怨：“行政案件立不了、審不好，老百姓罵你﹔認真審，判政府敗訴，領導不高興。再讓我當行政庭庭長，就瘋了！”后來，她一再申請，調離行政庭。

　　行政審判的“囧”境，源於哪裡？首先是人員任用。以縣法院為例，院長由所在縣人大選舉產生。副院長、庭長、副庭長由縣人大常委會任命。法官得罪地方，可能影響晉升。其次是財物。法院所需辦公經費、工資、基本建設費，都要當地財政撥付。

　　“法官在本地生活，買房、就醫、孩子上學，都可能求人。再加上縣城是熟人社會，說不定哪個部門有親戚、同學，真判政府部門敗訴，指不定得罪誰。”呂萬眾說。

　　如何改變行政審判“囧”境？改革課題擺在了法院面前。

　　找“縣長”不如找“院長”

　　“法官的腰板明顯硬了”

　　提起異地管轄，耿海建挑起大拇指：“不是異地審判，還得上訪10年。”

　　耿海建是登封一家汽車租賃公司的負責人。1992年，公司成立。換發新証時，當地運管所不予更換，公司停運。2005年，他開始了長達10年的上訪。

　　“為啥上訪？法官說十句，不如行政官員說一句。有的官員說，法院判決走形式，真怕的還是上級。”耿海建說。

　　多年上訪，事未解決。最終，耿海建起訴。登封法院依法判決他部分勝訴。沒想到，當地又違法出台行政決定。法院判決無法執行。2014年，河南實行異地管轄。耿海建到鄭州市高新區法院起訴。很快，法院判他部分勝訴。

　　“百姓有了冤屈，找‘院長’，不找‘縣長’，才體現出司法公信力。”河南省高院院長張立勇說。

　　然而，異地管轄改革前，河南的行政審判問題重重。

　　信陽中院院長張社軍介紹，信陽行政訴訟案件受理數在河南長期落后，每萬人口不足0.5件。受理的案件中，駁回起訴、維持被訴行政行為、和解方式結案率達87.75%。

　　怎麼改變這一局面？2013年9月，信陽法院率先試點，將行政案件以“一刀切”的形式，交付異地管轄。

　　一開始，試點申請送到省高院，並不被看好。“浙江台州曾於2002年試行異地審判，可持續性不強，擔心信陽試驗無果而終。”河南省高院行政庭庭長宋爐安說，按台州規定，被告為縣級政府的案件，避開當地法院，由中院管轄，再移交被告所在地之外的基層法院。實踐一段時間后，誰都不願接棘手的案件，而且行政機關與異地法院熟悉起來后，又干擾行政審判。

　　然而，既然要改革，必須有試點。省高院決定，支持信陽試驗。

　　“剛開始，浉河與平橋兩區法院、光山與潢川兩縣法院‘結對’，交叉管轄。幾個月后，立案數增加，百姓勝訴率提高，且78%的案件息訴罷訪。”信陽中院行政庭庭長李德如說。

　　2014年5月，在總結信陽、南陽、安陽等地經驗的基礎上，河南省高院啟動破冰之舉——調整管轄規則，在全省實行行政案件異地管轄。

　　“法官的腰板明顯硬了。”南陽中院行政庭庭長閆林說，他正與信陽溝通，商量信陽市長出庭。“在以前，別說讓市長出庭，有案向市長匯報都難。”

　　“措施之治”到“規則之治”

　　“相對設立行政法院，河南改革不觸及現行法院體制，成本低，更易推行”

　　對信陽等地的探索，各方反映較好，但同時也擔心其可持續性。前些年，有地方嘗試通過“打捆指定管轄”，實現了案件的異地管轄，但后來被認為是難言成功。2013年以來，最高人民法院部署集中管轄試點，主要內容也是異地管轄。河南法院的改革有什麼新招？

　　“如果說，以前為避開政府干預，法院個案指定，讓外地法院管轄，是一種‘措施之治’，那麼，全省法院調整管轄規則，實現異地管轄，則是‘規則之治’。”張立勇說。

　　宋爐安認為，“台州經驗”雖然“打捆”將案件異地管轄，但本質仍是指定管轄，完全依賴法院意志，可能被隨時叫停。而河南法院調整行政訴訟管轄規則，將管轄選擇權交給百姓，形成了一種機制。老百姓追求自身利益、司法公正，會選擇自認為能公正審判的法院，這必將極大促進行政訴訟的發展，提升司法公信力。從指定管轄到調整管轄規則，是人治到法治的轉變。

　　那麼，怎麼看集中管轄？所謂集中管轄，即在中級法院轄區內，將所有行政案件集中到兩三家基層法院審理，避免行政干擾。河南的商丘、鶴壁曾被作為集中管轄的試點地區，但實踐效果並不理想。宋爐安認為，原因有二：一方面，不再管轄行政案件的法院，失去了行政審判職能，在當地沒有了政治地位，而集中管轄法院攬了其他地方的行政案件，大量增加人、財、物開支，而這些問題又要當地政府解決，實踐中有很多困難。另一方面，審理的案件多了，信訪問題增多，法院壓力加大。看來，要尋找一種既能解決行政審判突出問題，又符合當前實際的改革方案，的確復雜。

　　2014年5月，河南省高院出台文件，規定部分類型案件按確定規則異地管轄，不再逐案指定。今年4月，河南省高院又出台補充規定，擴大異地管轄范圍，對基層法院管轄的行政案件全部實行異地管轄。把全省18個中院分成6組，實行推磨方式，每兩年調整一次。

　　“有人提出，如果幾個地級市設一個行政法院，審判機關將獲得最大程度獨立，但此舉涉及人事編制、財政體制改變，改革成本相對較高，難度也太大。”清華大學法學院教授何海波說。

　　“相對設立行政法院，河南改革不觸及現行法院體制，成本低，更易推行。”宋爐安認為，不改變現行法院體制，相對於集中管轄，也是一個優勢。

　　破冰有多難

　　“改變管轄規則，萬一不成，可能被摘帽子”

　　回憶起異地管轄改革，宋爐安有點“后怕”：“改變管轄規則，萬一不成，可能被摘帽子。”

　　實行異地管轄改革，第一個難題是法律、政策依據。當時，法律上主要是指定管轄制度支撐，政策上是十八屆三中全會關於“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的司法改革精神。河南法院的改革於2014年5月開始后，十八屆四中全會提出“完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度”﹔新的《行政訴訟法》又規定：“高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件”，在法律和政策上充分支持了這一改革。

　　實踐中，改革者最擔心的是：地方黨委政府負責人抵觸、不滿。

　　在鄭州，惠濟區法院的法官曾遭遇尷尬。今年1月，惠濟區法院受理一起征地補償案。原告是新鄭市龍湖鎮沙窩李村農民喬寶全，被告為新鄭市國土局。案情是：2002年，喬寶全投入100多萬元，租用村集體土地，種植1萬余棵楊樹。2012年，在沒有補償的情況下，喬寶全的樹被強行拔掉。該地塊隨即被開發成商品房。隨后，喬寶全申請信息公開，查看征地手續，被新鄭市國土局拒絕。經復議，新鄭市國土局拿出一份省政府批文，其他材料仍以“保密”為由，拒絕提供。無奈，喬寶全將新鄭市國土局告上法庭。

　　開庭當天，喬寶全一早趕到法院。可直到上午9點，開庭時間已到，仍不見被告。法官打電話催促。對方說，新鄭普降大雪，道路濕滑，車輛難行。喬寶全不信，拿出手機，調至免提，接通在新鄭的好友。好友証實，新鄭僅下了零星小雪，不影響通行。上午11點30分，被告委托代理人終於趕到。法官揭穿其謊言，卻遭惡語相加。

　　“這是極少數，多數地方政府還是支持異地管轄的。”宋爐安說，“其一，在依法治國的背景下，干部敬畏法律，願意遵守法律。其二，異地管轄雖然制約行政權，但把社會矛盾疏導進入法律程序，減輕政府的信訪負擔。”

　　南陽中院常務副院長劉鵬介紹，改革中，地方政府負責人有個“驚喜發現”：“很多老信訪戶從到政府門前靜坐，改為到法院立案，少了鬧訪，減少了行政成本。”

　　“民告官”不能不見官

　　“在本地法院出庭，官員感覺丟面子，到外地后，顧慮減少”

　　鶴壁中院的法庭上，浚縣縣長王軍走上被告席，與原告齊學新對簿公堂。

　　原告席上，齊學新陳述：他是浚縣一家塑料編織廠的法人代表。1998年，縣政府為該廠辦理土地証。此后，編織廠改制為私營企業。2005年，工廠的土地使用權被無端收回，並作為宅基地劃給了耿某。為此，他整整上訪了10年。

　　王軍一邊聽，一邊記，並作出答辯。

　　合議庭評議期間，齊學新發現，縣國土局注銷編織廠1998年土地証，並於2005年辦理新証。新証以1998年注銷的行政行為為基礎，如主張權利，須訴縣國土局注銷老証的具體行政行為違法。於是，他撤回起訴。

　　“想沒想找理由不出庭？”事后，記者問王軍。

　　“真沒有。”他坦然一笑，“作為政府法定代表人，出庭應訴是職責。”

　　“怎麼看當被告？”記者問。

　　“對原告來說，縣長出庭，平等相對，是一種尊重。另外，平時要求干部依法辦事，總感覺落實不夠。這次出庭，是對全縣干部的生動教育。”

　　“怕不怕敗訴？”

　　王軍說：“敗訴肯定丟面子，但長遠看，有利於依法行政。比如，城管如何依法作為？在征地拆遷中，如何保護群眾利益？都應建立規范。庭審后，我們重新確定行政執法的工作流程，力求減少政府當被告。”

　　庭審后，齊學新非常感動：“常聽說‘告官不見官’，沒想到，案子由鶴壁中院院長審理、縣長出庭。審判公正，即使輸了，我也服氣。”

　　王軍表示，案件雖然撤訴，但問題尚未解決，已安排專門力量，徹底化解矛盾。

　　對縣長出庭，張立勇點贊：“這是對人民權利的尊重，是對所履行責任的尊重。”他認為，法院搭建法治的平台，居中裁斷，唱戲的主角是政府和人民群眾。戲的內容是人民監督政府。過去，縣長認為法官怎麼能審我？縣法院院長審縣長，心裡也沒底氣。其實，行政長官出庭，是向人民群眾匯報工作，並沒有降低身份。

　　異地管轄后，行政機關負責人出庭的積極性大增。據法官分析，原因有三：一是“在本地法院出庭，官員感覺丟面子，到外地后，顧慮減少”。二是與外地法院不熟悉，出庭代表重視，有利於爭取主動。三是各地建立行政機關負責人出庭應訴制度，提倡出庭。

　　法律效果社會效果兼顧

　　“法院依法判決，提前切斷這一‘非法的循環’，是幫政府糾偏”

　　2014年，某市為治理內河污染，征用農民170多畝土地。35戶被征地農民狀告政府：未發布征地公告，未出示審批文件，不顧阻攔，強行毀壞農作物，造成承包土地永久性破壞。請求法院確認征用土地的行為違法，確認強毀地上附屬物違法。

　　對此，市政府辯稱：內河橫貫市區，部分河段水質嚴重污染，且不能達到國家防洪標准，遂決定全面治理。目前，建設單位只是臨時佔用部分土地，並不是征收。今后，如需永久佔地，將按法律規定，辦理征地手續。地上部分附屬物屬違法建筑，在治理“違法佔地、違法建設”中，被強制拆除，不存在原告所述情形。

　　政府的辯詞能否成立？經法庭調查，政府確為征收土地，且未經省政府批准，強行施工，應確認違法。然而，政府為公共利益，治理河道，一旦敗訴，工程停工，將造成損失。法官如何權衡？

　　“如果在當地，政府肯定以‘影響大局’為由，干預立案、審理。案子到異地，法官沒有顧慮，公正判決政府敗訴。”辦案法官說。

　　在現場，記者看到，內河黑水橫流。河道南側，大片良田廢棄，荒草齊腰高。“對判決，我們支持，但政府也有難處：如按法律要求，層層審批，工程根本干不成。”當地干部倒苦水。

　　這是為何？當地干部解釋，工程都有工期，而從征地、補償到拆遷，每公布一個審批文件，都可能有人反對。一旦反對者告狀，工程停工，損失巨大。這是其一。其二，原告起訴后，被告負舉証責任。而公開立項、規劃、土地証等材料，可能招致“地毯式起訴”，即原告對所有文件，依次提起訴訟。一次訴訟拖延半年，全部審完，三四年過去。於是，“扒了再賠你”成為政府的現實選擇。

　　“未批先干，政府形成一個‘非法的循環’。如果‘循環圈’不被打破，矛盾積累，集中爆發，更為可怕。法院依法判決，提前切斷這一‘非法的循環’，是幫政府糾偏。”辦案法官說。

　　即便如此，異地法院審理該案時，還應盡量減小不良影響。立案前，嚴格審查原告身份，凡是沒有土地承包証的，不予認定原告資格。同時，協助當地調解，促使8戶村民撤訴。

　　“有人擔心，異地管轄后，法官考慮社會穩定、群眾信訪少，考慮法律效果多。其實，法官在判決時，依照法律，充分作了權衡。”河南省高院行政庭副庭長別志定說。

　　訴訟和司法成本增加

　　“相對百姓獲得公正對待，這是應有的付出”

　　說起告政府，張耀峰哽咽了：“幸虧有異地管轄，才討個說法，多跑幾步，算得了啥？”

　　張耀峰是駐馬店市驛城區居民。1999年，他合法購買了一處宅基地。土地証載明，四至界限為“東：路，西：空宅，南：空宅，北：空宅﹔用地面積為132平方米”。

　　1999年，他因犯罪被判刑。家人發現，宅基地被廖某所佔，遂提起民事訴訟。沒想到，對方也拿出一份土地証，經驛城區法院判決，同樣合法有效。

　　出獄后，張耀峰向駐馬店市國土局申請，要求為其確定用地位置。對方不予答復。失望中，他聽說異地管轄，到信陽中院起訴。最終，法院判決駐馬店市政府、市國土局敗訴。

　　記者發現，異地管轄雖增加了訴訟成本，但多數百姓心甘情願。

　　鄭州火車站西出口拆遷中，群眾不服拆遷辦裁決，依法應將拆遷辦作為被告，到區縣法院起訴。然而，有人擔心審判不公，將鄭州市政府一並作為被告，改在開封起訴。“這雖是個別人濫用訴權，但也從另一角度說明，群眾對公正的追求，有多麼迫切。”鄭州市法制辦行政訴訟處處長李勝利說。

　　安陽中院法官閻麗杰說，應處理好異地管轄與尊重當事人意願的關系。可能受到干擾的案件，適宜異地管轄﹔原告認為不存在行政干預，或不願到外地起訴的案件，應尊重其意見，在當地審理，減輕訴訟負擔。

　　異地管轄后，政府應訴成本增加。李勝利介紹，以鄭州市政府為被告的案件，到許昌、新鄉開庭，應訴人員、車輛成本隨之而增。“不過，相對百姓獲得公正對待，這是應有的付出。”李勝利說。

　　異地管轄后，案件數量翻倍，法院辦案壓力驟增。鄭州中院院長於東輝介紹，截至10月20日，鄭州市兩級法院今年新收一審行政案件2959件，其中中級法院受理一審行政案件979件，二審案件523件，已辦結596件，預計年底隻能完成總任務的1/3。從目前看，鄭州市的一審案件增幅超過河南其他地方，與去年同期比增加幅度約230%，司法成本增加。

　　記者翻看一張受理行政案件統計表，發現鄭州中院一名法官今年已接案217起，審結96起。據介紹，行政庭今年受理1278起案件，人均受理案件100起。

　　“對異地管轄的案件，當地法院應做好配合，包括代為立案、送達文書、勘驗現場等。”鄭州中院行政庭庭長王銀生說。

　　異地管轄制度如何揚長避短，走得更遠？中國政法大學終身教授應鬆年說：“法院改革歸結一點，就是公正。離開公正，法院就失去了靈魂。在此基礎上，為老百姓提供方便，才能完成司法改革的目標。”

　　《 人民日報 》（ 2015年11月06日 20 版）

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