近年來，一些地方對撤縣設區躍躍欲試，但也有一些縣力求“獨善其身”“逆勢而行”。2013年，浙江省長興縣就因湖州市撤縣設區計劃引發一場風波，計劃最終不了了之。

　　為什麼要搞撤縣設區？其程序、標准如何？究竟會帶來哪些影響？這些問題，亟須進行理性思考，科學研判。

　　5年批准撤縣設區46件

　　《國務院關於行政區劃管理的規定》要求，縣、自治縣、市、市轄區的設立、撤銷更名和隸屬關系的變更由國務院審批，各級民政部門分級負責行政區劃的管理工作。撤縣（市）設區包括縣（市）的撤銷和市轄區的設立，由有關地方人民政府形成方案並逐級上報國務院審批。民政部作為國務院行政區劃業務主管部門，承辦撤縣（市）設區行政區劃調整的審核工作。

　　南京大學法學院教授肖澤晟說，撤縣設區的標准，主要依據是憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、國務院關於行政區劃管理的規定等，但所列條件均非常原則，除此之外並無其他詳細的規定。

　　記者採訪民政部有關負責人時獲悉，2011年至2015年9月，國務院共批准撤縣（市）設區行政區劃調整46件。主要集中在以下三種類型：

　　一是重點調整了在國家發展戰略和國家級發展規劃中具有重要地位的節點城市。如在重慶、天津、杭州、石家庄、青島等11個直轄市、省會城市和計劃單列市開展了撤縣（市）設區的行政區劃調整﹔為了落實國家“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略，在西安、連雲港、保定、秦皇島、南京等戰略地位重要的中心城市開展了撤縣（市）設區的行政區劃調整。

　　二是解決了一批地級市城區規模偏小和“一市一區”等市轄區規模結構不合理問題。如在揭陽、三門峽、梅州等市轄區規模偏小的地級市開展了撤縣（市）設區的行政區劃調整﹔在紹興、贛州、安順等19個“一市一區”的地級市開展了撤縣（市）設區的行政區劃調整。

　　三是同步撤並了一些規模較小的市轄區。如石家庄、保定、常州、南京等城市在撤縣（市）設區的同時，撤並規模較小的市轄區，優化市轄區結構。這些撤縣（市）設區的行政區劃調整，對服務地方經濟社會和城鎮化發展發揮了積極的作用。

　　撤縣設區並非都是“香餑餑”

　　與國務院已經批准的數目相比，等待撤縣設區的縣為數更多。在這種熱潮背后，其實是利益考量。

　　中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系副教授鄶艷麗認為，撤縣設區是區域經濟社會發展達到一定階段，區域城鄉建設統籌考量的戰略舉措。在城市發展建設受到門檻阻礙時，如蕭山之於杭州，撤縣設區將有利於促進城鄉建設的統一依法管理，促進城市空間格局的拉大做強，有利於基礎設施與公共服務設施的共建共享，對縣城建設而言，可能會帶來管理水平、城市規劃和建設標准的有效提升，有利於居民社會福利水平的總體提高。

　　在肖澤晟看來，地方政府追求土地財政最大化的沖動才是撤縣設區的重要原因。“一般熱衷於撤縣設區的地方都是城市規模比較大、經濟發展水平比較高的較大的轄區市，且現有城市土地資源不足以支撐城市的進一步擴張，因而有將所轄地理距離較近的縣改為區的強烈沖動。縣改為區后，廣闊的農村土地會納入城市規劃區范圍，集體經濟組織所有的土地事實上將逐步變為國有土地，土地財政收入也會有很大提高。”

　　然而，利益衡量不等於理智的選擇，更不一定能帶來理想中的績效結果。

　　“如果中心城市經濟發展水平、管理水平和財政能力不足，撤縣設區反而不利於縣城的發展，使得縣城的發展動力降低。”鄶艷麗說。

　　中山大學政治與公共事務管理學院教授劉軍強認為，撤縣設區也有可能在就業、社會保險等民生領域帶來諸多新情況。“撤縣設區之后，原有的農村居民可能會變為城鎮居民，需要調整相應的社保政策。同時，如果新增城鎮居民就業參與率不高，可能會推高城鎮失業率，從而增加當地失業保障的壓力。除此之外，我國現有的社會保險統籌層次較低，社會保險統籌上升到市一級層面后，基金的抗風險能力會得到提高，但是區一級的社會保險征收動力可能會降低。”

　　2009年財政部下發《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》，確立在2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政的改革目標。在“省管縣”的大背景下，撤縣設區的博弈變得更加復雜。“某些地級市政府為維持對縣級政府財政等方面權力的掌控，不顧縣域城鎮化水平、區域發展需要等情況，盲目將縣並入市轄區，不僅沒有將他們帶上城市發展快車道，反而使他們在失去自主權后淪為城市的邊緣，陷入‘假性城市化’的陷阱。”鄶艷麗說。

　　撤縣設區應征求公眾意見

　　民政部部長李立國曾在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上表示，“不是所有的縣，也不是多數縣能夠改市、改區，隻有人口密度、經濟社會發展水平、城鎮集聚的人口，尤其是非農業人口達到城市化的標准，並且各項經濟總量指標達到城市化的程度，才構成撤縣設市和撤縣改區的條件。”民政部於2014年10月發布《市轄區設置標准（征求意見稿）》，正是按照人口規模、經濟發展水平和空間限制來擬定標准。

　　2014年中央發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出“制定城市市轄區設置標准，優化市轄區規模和結構”的要求。“現有撤縣設區程序、標准上的不足也需要盡快予以彌補，做到科學規劃、依法規劃。” 劉軍強說。

　　針對撤縣設區標准過於原則的問題，肖澤晟建議，“國務院應盡快出台《撤縣設區辦法》，這有別於現行的《市轄區設置標准》，不僅應明確規定撤縣設區的條件，還應規定審核程序中必須向社會公開撤縣設區的理由，舉行公開的聽証會或論証會，廣泛征求社會各界意見，尤其是原縣所屬區域的公眾的意見。”

　　“考慮到我國地方差異較大，建議給省級政府自主權，各省根據情況制定地方規則，國家層面審議規則。”鄶艷麗認為，地名蘊含著一地的文化歷史、維系著居民的身份認同，因此區劃調整的名稱命名問題也需要廣泛公示，避免無文化、無特色的改名之舉。

　　不光要把好撤縣設區的審核關，各級地方政府也應該採取相應的配套措施來應對行政區劃變更后的問題，更好發揮區劃變更優勢。劉軍強表示：“農村變為城市之后，當地政府可能會從土地資源等獲得收益，而原來農民的利益則可能變相受損。為了保持社會穩定，政府應該算整個社會層面的‘大賬’，而不是眼前紙面經濟的‘小賬’，以收益補民生，以民生促穩定，減少社會失序帶來的摩擦成本，實現整個系統的良性循環。”

　　（陳定源參與採寫）

　　《 人民日報 》（ 2015年10月14日 17 版）

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