4月12日，中國政府網發布消息，由中國人民銀行商有關單位提出的國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行改革方案已獲國務院批復同意。批復明確要求三家銀行的改革依法合規、穩妥有序推進，這標志著政策性銀行改革拉開大幕。

　　政策性銀行最本質的特征是公共性，作用不可替代

　　據介紹，這三家機構於1994年作為政策性銀行而成立。多年來，在為“兩基一支”（基礎設施、基礎建設、支柱產業）建設、機電產品和成套設備出口、糧棉油收購等提供金融服務，支持實體企業“走出去”，服務國家經濟建設和社會事業發展等方面發揮了不可替代的重要作用。

　　政策性金融的基本特征包括公共性、金融性、國家信用性與特定選擇性，其中公共性是政策性金融的最本質特征，其資金投向往往是實現國家戰略所需要的產業和項目。遼寧大學國際金融研究所所長白欽先說，以這三家政策性金融機構為例，國開行致力於國家基礎設施重點工程項目的建設，進出口銀行為成套機電設備進出口和戰略性資源的進口提供融資與擔保，農業發展銀行則服務“三農”，以支農、促農、富農為最高宗旨。每個銀行都有明確服務對象，且關系民生之大計。

　　數據顯示，國家開發銀行自成立以來，向我國基礎設施建設、棚戶區改造、新型城鎮化建設、支持企業走出去等經濟建設重點領域和薄弱環節提供了大量資金支持。截至去年年底，國開行累計發放鐵路、公路、電力貸款超過5.2萬億元，支持鐵路、公路裡程分別佔全國總裡程的60%和30%，累計發放城鎮化貸款超過8萬億元，積極促進區域協調發展，促進“一帶一路”建設，支持中資企業“走出去”。

　　中國進出口銀行在擴大我國機電產品、成套設備和高新技術產品出口，支持中國企業“走出去”，促進對外關系發展和國際經貿合作等方面發揮了重要作用。2010年至2014年，口行累計發放貸款3.2萬億元，支持了1.46萬億美元的產品進出口。

　　中國農業發展銀行在服務“三農”，特別是支持糧棉油收儲、農業開發和農村農業基礎設施建設等方面發揮了重要作用。2004年至2014年末，農發行累計發放糧棉油收儲貸款4.78萬億元，每年支持糧食收購佔當年商品糧總量的60%左右。

　　公司治理不完善、資本金不足，制約政策性銀行發展

　　白欽先表示，我國的政策性金融已運行20多年。回顧政策性金融的發展歷程，其在積極服務經濟發展大局的同時，自身發展也面臨一些問題。黨的十八屆三中全會明確提出推進政策性金融機構改革，表明了改革的重要性與緊迫性。

　　專家認為，當前政策性銀行存在公司治理不完善、資本金嚴重不足、約束機制不健全、可持續發展能力不強等問題，需要加快改革，建立符合中國特色、能夠更好為經濟發展服務、可持續運營的政策性開發性金融機構及其政策環境。

　　“當前，政策性銀行面臨的主要問題是定位不清楚。”對外經濟貿易大學校長助理丁志杰認為，三家政策性銀行自1994年成立以來，經營模式一直參考的是發達國家的經驗，隨著我國經濟環境的發展變化，以往的經營模式不再符合中國特色和發展的現實需要，尤其是長期以來三家銀行商業性業務和政策性業務邊界不清，混合經營、混合核算，改革十分必要。

　　三家銀行在擴充資本金方面也存在一些問題。丁志杰認為，政策性銀行均是由政府出資，資本金問題一直未得到應有的重視，自營性業務又面臨著市場風險和經營風險，因此應當設立資本充足約束和標准，對政策性銀行資本金問題加強監管。

　　“在公司治理方面，主要是治理薄弱，激勵機制、約束機制不夠健全的問題。”國務院發展研究中心金融研究所所長張承惠說，因此，此次批復中提到，國開行要通過深化改革，合理界定業務范圍，不斷完善組織架構和治理結構，進出口銀行和農發行要建立規范的治理結構和決策機制。

　　進一步明確政策性銀行定位，更好服務國家大局

　　“這次改革給人印象最深刻的是對這三家機構的定位。”中國社科院金融所副所長胡濱說，改革明確提出國開行開發性金融機構的定位﹔進出口銀行則強化政策性職能定位，農發行改革堅持以政策性業務為主體，這兩家銀行進一步明確了政策性銀行的定位。

　　關於國開行開發性金融機構的定位，張承惠認為，它在本質上同政策性銀行一樣，都遵循經營目標服從國家戰略、依托國家信用、不以營利為優先目標。丁志杰認為，開發性金融機構也是政策性銀行的一種，國開行一直以來主要致力於國家或地區實現經濟發展的重大項目，積累了很好的經驗，有一套較為科學的管理模式，這一提法符合國開行自身的發展特點。

　　中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇認為，相比其他兩家政策性銀行，批復中提出國開行“適應市場化、國際化新形勢，充分利用服務國家戰略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優勢，進一步完善開發性金融運作模式”，其定位主要體現為在國家總體戰略基礎上進行自主性開發，從而使經營效率更高、抗風險能力更強、影響力更大，實現可持續發展。

　　在資本金問題方面，批復指出國開行要通過深化改革，明確資金來源支持政策，合理補充資本金，強化資本約束機制，加強內部管控和外部監管﹔進出口銀行要明確風險補償機制，提升資本實力，建立資本充足率約束機制，強化內部管控和外部監管﹔農發行則是通過對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，確立以資本充足率為核心的約束機制。

　　關於公司治理方面的改革，郭田勇說，批復中明確提出要完善公司治理，良好的公司治理是確保政策性銀行堅持政策性定位、實現自身可持續發展的關鍵，國家也提出了對政策性銀行董事會進行改造，進一步完善治理架構，將發改委、央行、財政部等宏觀決策部門納入政策性銀行理事會中，這有利於更好地根據國家發展戰略科學決策。

　　張承惠說，此次改革將推進政策性銀行經營決策機制的科學化，經營行為的審慎化，以及管理效率、風險控制能力和資金運用安全性的提高。胡濱認為，此次改革的啟動，標志著我國政策性和開發性金融機構改革取得重大突破和實質性進展，這對更好服務國家戰略、完善我國金融體系意義重大。

 

　　《 人民日報 》（ 2015年04月13日 02 版）

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