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我國事業單位分類改革的困境與建議

——基於廣東省事業單位改革創新做法的思考

易麗麗

2012年02月13日09:40    來源:《中國行政管理》     手機看新聞

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  2011年3月23日,《中共中央國務院分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5 號,下簡稱《意見》)正式下發。《意見》為事業單位分類改革確定了時間表:到2015年,完成事業單位分類﹔而到2020年,則要建立起事業單位管理體制和運行機制,形成中國特色公益服務體系。8月,國務院辦公廳下發“37號文”, 9個配套文件解決事業單位分類、編制管理、財政有關政策、法人治理結構、收入分配等重大瓶頸問題。11月,國務院法制辦網站公布《事業單位人事管理條例(征求意見稿)》,向社會廣泛征求意見。在過去,事業單位改革常有“沒有總體目標”、“零敲碎打”等負面評論。如此系統出台事業單位改革政策及單項法規,前所未有,媒體稱這一次事業單位改革“動真格”。

  本輪事業單位改革,試點先行。廣東省2006年被中央確定為事業單位改革試點省。2008年兩會之后,國務院常務會議通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》,廣東與山西、上海、浙江、重慶被確定為試點省(市),與事業單位分類改革配套推進。五個試點省(市)在事業單位改革中都取得了不同程度的成效,廣東省在五個試點省(市)中成績突出,尤其注重創新。廣東省現有6萬多事業單位,189萬事業編制,從業人員達200萬,提供覆蓋全省1.04億常住人口的公共服務。

  一、廣東省事業單位改革的做法與經驗

  (一)先劃定職能,再進行分類

  分類是改革的過程也是改革的前奏,科學分類是事業單位改革成功的關鍵。廣東省在事業單位改革中首先調整界定事業單位職能范圍,邊清理,邊規范,邊分類。以社會功能為分類標准,重點是在清理整頓基礎上調整職能。調整職能過程中,將行政職能回歸行政機關,將機關技術性、輔助性、服務性職能交給事業單位,將可由社會承擔的如評估、鑒定、檢驗、標准制定等工作交給社會組織和市場。劃定職能后再進行科學分類,與此同時注重整合資源。例如:原廣東省人事廳所屬事業單位的改革,是在對省人事信息中心、省人才服務中心、省海外人才引進服務中心等6個事業單位進行清理整頓和職能調整的基礎上重組為省人才服務局、省人事考試局2個事業單位后,再進行分類。水利廳所屬26個事業單位,整合調整為14個,航道局原來的四層級管理變成省、分流域二層級扁平化管理。

  (二)增強事業單位公益屬性,強化公共服務職能

  一是以衛生、教育、社會保障為突破口推進公共服務均等化。廣東省此次事業單位改革的出發點不是為了減人、減機構、減輕財政負擔,不是“甩包袱”,而是著力強化公共服務職能,推進基本公共服務均等化。主要體現在:出台鄉鎮衛生院、社區衛生院標准,並將鄉鎮衛生院、職業病防治、疾病預防控制等機構列為公益一類,構建公共衛生服務體系﹔健全高校、職業院校、中小學、特殊教育編制標准,推進教育均等化﹔建立養老、醫療、失業、工傷、生育等五險合一的社保經辦機構並形成體系,建立公共就業服務體系。《廣東省鄉鎮衛生院機構編制標准》、《廣東省特殊教育學校教職員編制標准暫行辦法》於2010年出台,通過制定標准,規范了事業單位管理,從制度上推進基本公共服務均等化。

  二是對承擔基本公共服務的事業單位進行增編。以往的改革強調盡可能壓縮編制,而本次改革在嚴格控制事業單位編制總量的前提下,實行部門或區域、行業、系統內調劑,向基層醫療衛生服務機構、農村義務教育、特殊教育、職業教育等事業單位傾斜,重點單位進行大幅增編。2006年至今,廣東省省屬醫院、高職院校、中小學共增加約3.1萬名編制,其中醫院約1.5萬,高職院校約1.1萬,中小學(含中職技校)約0.5萬。廣東省對承擔基本公共服務的事業單位進行增編,加大基本公共服務投入,強化了政府公共服務職能。

  (三)創新體制機制,激發事業單位活力

  一是推動科研體制改革。廣東省2009年出台了《關於深化科研體制改革的意見》,將科研機構進行重組、整合,形成工業、農業、自然科學、現代服務業等四大主體科研機構,實行集約管理。新成立的廣東省工業研究院,核心科研列為公益一類,下屬20多個研究所劃為公益二類,工業研究院下設一個科研孵化器,產生的收益反哺公益一類的核心科研。

  二是探索建立法人治理結構。五個試點省(市)中,廣東省編辦率先出台了《關於推進事業單位法人治理結構試點工作指導意見》。法人治理結構有兩個顯著的特點:1、從單中心管理變成多中心治理,事業單位不再隻由行政機關“單中心”管理﹔而是由各利益相關方共同參與治理。2、信息公開透明,接受全社會監督。廣東省在2010年確定了17家試點單位,目前已取得初步成效。深圳市高技能人才公共實訓管理服務中心(下稱高訓中心)成立於2005年,是法人治理結構的試點單位之一。高訓中心成立了基本涵蓋與政府提供高技能人才公共訓練服務相關的社會各界利益代表為理事成員的理事會。高訓中心每年年底都請第三方對中心的財務進行審計,對中心工作進行績效評估,中心制作年度白皮書,並以此為依據,在每年年底的理事會上向各位理事匯報當年的經費使用和工作完成情況。截至2010年10月31日,高訓中心已經為344個班次8319人次的技能人才提供了培訓服務。

  三是推行法定機構試點工作。法定機構試點是借鑒香港、新加坡經驗的基礎上,廣東省深化事業單位改革,從深層次上解決制約事業單位發展體制機制問題的有益探索。2011年7月2日,廣東省編辦出台了《關於在部分省屬事業單位和廣州、深圳、珠海開展法定機構試點工作的指導意見》,法定機構試點工作在廣東省全面展開。法定機構的特點是政府把部分的公共服務職能和社會管理職能通過法律授予給法定機構之后,法定機構按照市場化、企業化運作,不斷提高效率和服務水准。

  法定機構在形式上表現為“一機構一立法”,但其實質重在內部管理運作模式和制度架構。深圳市城市規劃發展研究中心是廣東省第一家法定機構,自2008年6月正式挂牌成立,目前已運行三年,並取得初步成效。首先是吸引並建立了一支高素質的、穩定的城市規劃專業隊伍,中心高級職稱以上30人,佔32.6%﹔研究生以上46人,佔50%。其次是高質量、高效率地履行了法定職責,被國家建設部授予中心城市規劃編制甲級資質,這在目前全國同類機構中是第一家,也是唯一的一家。

  (四)加強監管,不斷提升公共服務質量

  一是建立編制總量控制與動態管理機制。廣東省機構編制管理的策略是:總量固化,強調“管住”﹔單量優化,強調“管好”。例如:建立了對省屬職業技術教育院校增編指標控制辦法,對學生數多、編制少的院校重點增編﹔學生數大幅減少的院校進行減編調整﹔同時合理調整編制結構,將分編重點傾向高職院校。同時,從2007年開始在中小學實行了機構編制動態管理,根據學生數的變化情況,按標准增加或減少編制數。

  二是建立事業單位網上監管約束機制。建立了廣東省事業單位網上監督管理系統,與省質監局、社保局等13家事業單位法人証書聯檢部門交換數據、聯合監督,從事后監督向事前、事中監督轉變。同時,還建立了財政、人事、工商、質監、銀行、公安、稅務等15家聯檢單位參加的事業單位法人証書使用聯絡會議制度。

  三是建立事業單位績效評估制度。結合事業單位法人年檢工作,針對不同類型事業單位的職能特征,建立健全績效評估體系,對事業單位的運行情況、服務質量、崗位設置、人員結構、資金使用等進行評估。通過事業單位績效評估,確保事業單位不斷改善服務質量。

  二、事業單位分類改革的困境

  (一)分類過於寬泛與創新受限的困境

  在我國,傳統的事業單位管理體制存在諸多弊端。政府部門與事業單位之間是一種支配和依附關系,不是平等的主體﹔事業單位的人、財、物管理行政化色彩濃厚,仿行政機構級別、仿行政機構運作,缺乏彈性和靈活性﹔管辦不分,存在利益紐帶。這些問題的存在已經嚴重影響了事業單位功能作用的發揮。廣東省在事業單位改革過程中,力求從深層次上解決制約事業單位發展的體制機制問題。探索法定機構是廣東省事業單位改革的一大創新。法定機構是指根據特定的法律、法規或者規章設立,依法承擔公共事務管理職能或者公共服務職能,不列入行政機構序列,具有獨立法人地位的公共機構。法定機構解決了“分類過於寬泛,部分事業單位分類后沒有法律法規授權卻有行政職能,改革后進不了機關、也退不回公益、更不能轉企”的困境。

  但法定機構的創新探索遇到了困境:一是雙重身份與缺乏法律支撐的困境。法定機構仍是事業單位,卻是雙重身份,與事業單位是包含與被包含的關系,法定機構真正突破體制障礙需要作為獨立的法人類型﹔但是法定機構作為獨立的法人類型目前沒有法律支撐。二是行政職能回歸與兩不突破的困境。《關於分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5 號)規定對承擔行政職能的事業單位回歸行政機關,法定機構將這類機構的職責法定化,行政職能仍在行政機關之外﹔但是另一方面,中發〔2011〕5 號文件明確事業單位改革機構不得突破政府機構限額和編制總額,這一規定對承擔行政職能的事業單位回歸行政機關形成了事實困難。三是既成事實與中央規范指導空白的困境。中發〔2011〕5 號文件將事業單位分為三大類五小類,廣東省法定機構的類別不在中央文件的類別之中,但是這種類別已運作三年,並逐步試點推開,其他省市也在學習廣東省的做法,作為一種探索有其意義,隨著其在各個地方逐步推行,法定機構規范化的指導空白讓這種探索處在困境中。四是政府職能下放與社會組織不成熟的困境。隨著政府職能的轉變,部分職能逐步社會化。另一方面,我國社會組織成長緩慢,各方面不成熟。法定機構作為一個過渡,在較長時間內可以幫助實現政府職能轉變,並且緩解相關事業單位人員一步到位推向社會的“維穩”壓力,法定機構有穩定器的作用。

  (二)養老保險配套改革“雷聲大雨點小”的困境

  改革的動力影響著改革推進的程度。事業單位工作人員養老保險制度改革遇到了瓶頸,影響了分類改革的原動力。事業單位養老與企業接軌是政策的方向,這也有利於事業單位、企業雙向流動。改革方案提到要建立職業年金,以提高事業單位人員改革后的養老待遇,但相關經費並未兜底。廣東省調研中發現,事業單位改革在領導層還比較熱,但事業單位自身動力不足。正如參與座談的代表所說,整個事業單位改革的狀況就象是“請客的邀請函發出來了,卻沒有人買單!”

  2008年全國確定五省(市)進行養老保險試點改革,但至今沒有一家公布方案,這從側面反映了養老保險配套改革的難度。目前,事業單位以編制人數或是財政供養人數,還是以實有人數為統計口徑,並沒有定論。無法確定改革后參加養老保險的人數,也就沒有辦法測算需要多少財力,誰來出資金也沒有著落。“不知道多少人”、“不知道要多少錢”、“不知道誰來掏錢”這三個問題讓改革遇到了瓶頸。養老保險不落地,改革的動力就不足,改革處在觀望之中。

  三、進一步推進分類改革的幾點建議

  (一)保証改革的原動力。一是盡快對養老政策進行頂層設計,切實考慮地方養老保險經費籌集的困難,進一步明確、細化相關費用的來源等問題。在事業單位養老保險改革中,統籌考慮編內、編外人員,解決編內、編外“同工不同酬”的遺留問題。二是做好相關改革政策及配套政策的宣傳和落實工作,充分尊重被改革者的知情權,聽取被改革者的意見,避免改革牽涉的相關利益方對改革政策產生誤解,導致改革風險增加,影響改革的進度。

  (二)增設“法定機構”法人類型。《關於分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5 號)明確事業單位改革機構不得突破政府機構限額和編制總額,這一規定對承擔行政職能的事業單位回歸行政機關造成了事實困難,探索“法定機構”是改革的出路。廣東省法定機構試點工作全面展開,第一家法定機構已運行三年,各省市也在學習廣東省的做法,這種創新正有全面推開之趨勢。為了避免法定機構試點工作五花八門,中央應盡快研究法定機構管理模式的指導意見,對相關探索加強指導,減少今后規范管理的難度。針對目前注冊類型隻有“企業單位、事業單位、社會組織”三類,增加“法定機構”這一類別,賦予法定機構合法的地位。建議加快法定機構的立法研究,制定法定機構的設立、變更等法律程序。

  (三)系統考慮,整體推進。事業單位分類改革“牽一發而動全身”,需全方位考慮事業單位改革與行政體制改革的承接及與社會組織發展的銜接,特別注重整體謀劃,統籌推進。一方面,推進深化行政體制改革的主要內容是大部制改革,決策與執行分開,作為執行機構的事業單位承接行政改革下放的職能,行政體制改革與事業單位改革同步推行,能及時鞏固大部制改革的成果。另一方面,事業單位改革與發展規范社會組織工作相銜接,借事業單位改革之機,明確“將可交由社會組織承擔的職能轉移出去”。

  事業單位改革是一個系統工程,必須瞻前顧后。事業單位改革表面上隻關乎事業單位,但實質是對政府職能的重新界定,即政府與市場、與社會之間適度分權的問題。事業單位改革必須與深化行政體制改革尤其是大部制改革推進、社會組織發展緊密銜接,這三者的聯動需要建立高層次的改革領導協調機制,最好是自上而下推進,達到上下聯動。

  (作者系國家行政學院公共管理教研部講師、博士)
(責任編輯:賈玥)

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