對深化地方政府改革的新思考

陝西行政學院   王嘉讓

2008年12月02日09:14  來源:人民網-時政頻道

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  文章摘要:中國地方政府改革的出路在哪裡?為什麼多年來的改革成效不大?地方政府存在的諸多問題,從根本上說,是基本體制問題。要解決這些問題,需要轉變改革思路。筆者認為,必須建立新的分權化的地方政府治理模式。這種模式的基本特點是實行地方政府自治體制。通過地方自治模式依法界定地方政府的權力與職能,並形成對地方權力的監督制約機制,促使政府轉變職能,真真正正精簡機構,降低行政成本,提高行政績效。

  關鍵詞: 深化  地方政府改革  新思考

  中國政府改革最重要的任務是地方政府改革,其難度與對社會的影響要比中央政府改革大得多。目前我國地方政府無論是在職能錯亂還是行為失范,無論是在膨脹冗員還是效率低下方面,都比其它國家地方政府存在的問題要嚴重得多。地方政府存在的諸多問題,從根本上說,是地方政府基本體制問題。要解決基本體制問題,就不能固守現有的改革思路,需要進一步解放思想,尋求新的改革路徑。

  一、對地方政府近幾年現狀的實際調查

  地方政府改革的現狀究竟怎樣?筆者近年來對這一問題進行了多次實際調查。調查結果表明,地方政府機構膨脹、編制冗員和職能職責日益與社會需要脫節的狀況很令人擔憂,折射出地方政府改革確實到了非下決心不可的地步。

  ? 地方政府機構膨脹的現狀調查

  1998年開始的新一輪政府機構改革,是建國后最重大的一次政府機構改革,

  但是省以下地方政府機構精簡遠未達到設定的目標,和歷次政府改革的情況一樣,改革並沒有真正解決機構過多的頑症。

  第一、在地方政府的機構改革中,改革的思路並不是去真正消除機構臃腫膨脹問題,而是採用變相的辦法走過場。其中普遍採取的做法是把一部分政府部門仍舊保留在行政編制內,其余的部門統統作為“事業單位”,劃到了行政編制之外。如某縣原有黨政群部門40個,機構改革后縣委保留10個部門,縣政府保留19個部門。其余10多個部門(廣電局、旅游局、外經局、交通局、糧食局、市容局、工業園區管委會、北京辦事處、農綜辦、扶貧辦等)都劃為事業單位。由此帶來的嚴重問題是,事業單位本來是有“事業”可干的,是為社會提供一定的服務的。而這些所謂“事業單位”與政府機關比較起來僅僅只是名義上不同,實質上毫無區別。他們仍然掌管著行政權力,享受著公務員的待遇,甚至仍然在政府大樓內辦公,連牌子公章都不換。無論在自身眼裡還是在老百姓眼裡,他們仍然是政府機關。

  這樣的改革思路使行政編制名義上得到了控制,事業單位卻放開了,人員和機構不僅沒有減少,反而有所增加。對於財政來說,負擔沒有減輕,反倒更重了。更嚴重的問題是,行政與事業單位職能不分,權責交叉,含混不清,導致政府體制中新的混亂現象與不和諧因素。筆者調查過的陝西省十多個縣(市),政府實際的工作機構甚至比改革前還要多。如渭南市某縣光是農業口的局就有13個,其中縣委農工部,縣政府農業局、農業發展辦公室、林業局屬於行政單位,畜牧局、設施農業局、果業局、紅棗局、鄉企局、水利局、農機局、農調隊、扶貧辦被劃為事業單位,但和劃為行政編制的局在工作、職能上沒有實質區別,仍然在行使政府職權。其他各縣的情況也大致一樣,有的縣還設有蔬菜局,有的設有茶葉局、藥材局、農民增收辦公室等。

  第二、還有一些地方政府對機構改革的態度是消極應付,所以機構往往是並而不合,裁而不撤,實際是等待時機,恢復原狀。如某縣在改革中裁撤了體育局、物價局、鄉企局三個局,其中體育局、物價局至今依然挂牌辦公,鄉企局名義上合並到了農業局,但依舊按照原來的職能運行。

  鄉鎮一級的情況也基本如此。比如筆者調研的鄉鎮一級政府,改革前的黨政機構有黨委辦、行政辦、人大、政法辦、武裝部、紀檢監察辦、共青團、婦聯、計生辦、財政所、民政辦、農業綜合辦、司法所、城建辦、社保所等。事業單位有農經站、農技站、農機站、文化站、水管站、企業辦、畜牧站、招商辦、計生服務站等。在機構改革中,上述這些部門被整合成四個行政部門:黨政綜合辦、社會事務辦、財政農稅辦、經濟發展辦﹔三個事業單位:農業綜合服務中心、計劃生育服務中心、社會事業服務中心。改革后人員沒有減少,職能沒有轉變,在實際工作中往往還是按照原來的機構運行。這樣,等於是在鄉鎮領導與原機構之間又多了一級新設的機構。除此以外,縣上在鄉鎮還設立由各局垂直管理的機構如國稅所、地稅所、工商所、土地所、公安派出所、醫療衛生機構、教育機構等。把上述兩種機構加到一起,鄉鎮一級政府真是龐大得驚人!

  第三,在機構改革中還存在一個普遍的問題是,下級政府的機構與編制,必須保持與上級政府的上下對口。上級設立什麼機構,下級就必須設立相應機構。否則,就要受到上級部門干涉,或者工作上刁難,不支持﹔或者不給項目,不予撥款。所以,下級政府也知道一些部門與機構對當地來說並沒有設立的必要,也隻能設立起來,免得給當地帶來不便和損失。筆者調查中接觸到的縣長們全都認為,政府機構過多的原因不在下面,而是在上面。

  ? 地方政府冗員現狀的調查

  筆者調查過的市、縣、鄉政府人員超編的現象十分嚴重。實例如下:

  某地級市,全市人口237萬人(農業人口203萬人),轄一區六縣,財政供養8萬余人。2004年全市財政支出約11億元,其中人員工資佔9億元。

  某縣人口24萬人,全縣具有行政管理職能的行政機關和事業單位113個,其中,縣政府有22個行政編制局、1個直屬司站、71個參照公務員管理事業單位。全縣共設編制6693人,其中行政編制1061人,事業編制5632人(其中縣級機關660人、鄉鎮401人)。實際縣級財政供養8469人。另一個縣人口十二萬人,縣政府有行政機關和事業單位30個,其中20個行政局、1個挂靠局、9個參照公務員管理事業單位。全縣共設編制4690人,其中行政編制541人,事業編制4149人。實際縣級財政供養5789人。

  某鎮隻有20個行政村,總人口1.7萬人。縣編辦確定的行政編制20人,事業編制28人。目前實際有正式職工76人,其中鎮領導10人。另外在本鎮工作的還有縣直屬機構如派出所、工商所、土地所等10個站所職工125人,全鎮工作人員總計201人。轄區人口與工作人員之比為1:84.6。

  某鎮有16個行政村,總人口2.6萬人。縣編辦確定的行政編制27人,事業編制40人。目前實有職工93人,其中鎮領導10人。另外在本鎮工作的還有縣直屬機構10多個站所職工155人,全鎮工作人員總計248人。轄區人口與工作人員之比為1:104.8。現在一個鄉鎮機構的人員相當於上個世紀50年代一個縣級政府的規模。

  二、深化地方政府改革要突破的難題

  地方政府存在的機構膨脹、編制冗員、效率低下、難以改革等頑症,其背后隱藏的是深層次的體制問題,上述現象實質上是我國政府體制本身弊端的綜合表現。所以,對中國地方政府來說,就事論事,就機構論機構是解決不了問題的,這樣的改革思路最后還得回到原點。筆者認為,地方政府改革的最終途徑是體制創新,從體制上找出阻礙、限制政府改革的難點重點,然后才能取得改革的突破。

  ? 地方政府與中央政府及上級政府的關系不規范,是地方政府改革中遇到的第一個難題

  地方政府與中央政府和上級政府的關系,是政府體制中最重要的關系之一,是當代世界各國政府模式的主要標志。從世界各國現實來看,實行集權制模式的國家,地方政府與中央政府的關系主要建立在中央主導地方的基礎上,上級政府與下級政府的關系,主要建立在上級直接控制下級的基礎上。實行分權制模式的國家,地方政府與中央政府的關系主要建立在地方自治的基礎上,上級政府與下級政府的關系,主要建立在分權分治的基礎上。但是自從20世紀80年代以后,上述兩種體制出現了逐步靠攏的趨向,集權制國家在不斷進行分權化改革,而分權制國家又出現了適度集權的傾向。可以這樣說,當今各國地方政府在治理模式上正在趨於一致,就是讓地方政府成為具有相對自治權的政府。

  我國的地方政府究竟應該如何治理?50多年來,這個問題始終沒有解決好。從憲法規范看,中國已經建立了地方自治制度。根據現行憲法的規定,中國地方政府的自治權力甚至超過了聯邦制的國家地方政府。但問題在於,中國的憲政規范與實際運作之間存在著嚴重脫節現象。在上下級政府關系的實際運作中,憲法和法律成為不大起作用的擺設,真正起作用的卻是那些身處幕后的政治慣例,或者說是普通民眾不太了解的潛規則。由於這些潛規則並不透明且容易發生變更,它使得地方治理帶有相當的隨意性。所以,我國地方政府表面是具有自治權的政府,實際上是上級政府的附屬物。

  正是由於對地方政府治理性質的模糊,導致地方政府自身定位的嚴重扭曲。地方政府職能和機構不是從實際工作出發確定的,而是對上級意志的秉承,對上級需要的迎合。筆者在調查中了解到,沒有一個縣、鄉政府認為自己是有自治權的政府,全都認為自己僅僅是上級的工具。在這樣的理念下,地方政府的改革是沒有主動性的,也很難設想他們會具有改革的動力、壓力、創新意識。所以,地方政府機構改革永遠也不可能走上正軌,他不可能實行自主改革,總是在迎合上級,受上級控制,即使實行了自主改革,在諸多制約因素的共同作用力下,也得倒退回去。

  ? 如何對地方政府建立有效的監督機制,是地方政府改革的又一個難題

  地方政府與中央政府及上級政府的關系不規范,還導致另一個嚴重后果,就是沒有人來約束地方政府。從名義上來說,地方政府是為人民服務的政府,人民是當家作主的,人民有充分的權力監督政府。但在實際操作中,卻隻有中央政府和上級政府在行使控制權,人民群眾沒有一條實實在在的,可對地方政府進行監督的途徑,實際上人民群眾被完全排斥在監督機制之外。這種扭曲的由上級監督下級的機制被實踐証明是低效的,因為處於上級領導地位的政府很難發現下屬政府負面的東西。有監督權的無法實行有效監督,能進行有效監督的又沒有監督權,所以地方政府實際上存在無人監督的現象。權力失去監督必然導致腐敗。在地方政府中,從表面上看凡是出現失常的現象,如機構濫設,人員猛增,鋪張浪費,行政成本居高不下等,其背后隱藏的全都是權力腐敗。

  ? 如何建立讓地方政府真正對地方負責的責任機制,是深化改革中必須突破的難題

  政治學的原理告訴我們:誰產生權力,權力就對誰負責。對我國地方政府來說,現行的黨管干部制度規定,政府負責人的任用是由上級黨委來提名的。在無差額選舉、無競爭選舉的限制下,人大的選舉僅僅只是對上級黨委提名履行法律認可程序。正是由於地方政府領導人的權力是上級產生的,而不是由下級產生的,所以政府領導人隻會對上負責,不會對下負責。一個隻對上負責不對下負責的政府,其做出的決策、制定的政策、日常的工作必然以應對上級為出發點,而不是把為民眾服務,為社會服務作為自己的出發點。也不會把主要精力用到研究基層問題,處理基層困難,解決民眾憂思方面去。這樣的政府最熱衷的是搞所謂“政績工程”、“形象工程”、“獻禮工程”,沒必要擔心人民群眾會怎樣評價政府、議論政府。一級政府在地方工作,掌管地方資源,行使地方權力,管轄地方居民,卻又不對地方負責。這樣的政府能有執政為民的理念嗎?能夠建立起一個精簡、高效、廉潔的機構嗎?為什麼所有的地方政府都在拼命擴大機構,甚至大建豪華辦公樓﹔為什麼政府有那麼多的冗員。盡管這樣做對老百姓沒有好處,但對政府自身,特別是對部分官員來說是有好處的。所以,中國地方政府的職能轉變與機構改革絕不是一個簡單的認識問題,執行中的問題,而是體制問題。

  三、堅持分權化的改革思路,創建新的地方政府治理模式

  對地方政府改革的思路必須要有新的認識和突破,不能繼續在傳統的思維模式中打轉轉。我的認識是要堅持分權化的改革思路,在確保黨中央、國務院集中統一領導的前提下,地方政府層層實行適度自治體制。改變目前省、市、縣、鄉四級政府之間上對下高度集權的現狀,同時依法強化地方權力機關和人民群眾對各級政府的監督,在此基礎上構建一個良好的政府治理模式。筆者在這裡提出對這一問題的基本看法。

  ? 加速地方政府向自治性政府轉變的步伐

  地方自治源於西方社會的歷史傳統,在中國歷史上,自古以來就沒有地方自治理念。辛亥革命以后,自治理念開始在中國發展,並被有識的政治家們極力提倡。1945年,中共“七大”提出了實行地方自治的設想。1946年1月,中共代表團向政治協商會議提出的《和平建國綱領草案》主張,“積極推行地方自治,……成立自省以下的各級民選政府。” ⑴ 新中國成立以后,我國還先后成立了五個民族自治區。但此后,由於一些復雜的原因,地方自治的設想被擱置了下來。

  現代地方自治理念是現代政治民主的基本要求,主張由地方自主治理本地方的公共事務,以民為本,為民服務。其目的在於強化地方政府對地方居民的責任機制,突出政府服務於民的職能。近年來,地方自治已經成為全球性的政治發展潮流。一些傳統的中央集權國家,如法國、日本、韓國等,紛紛推進地方自治或擴大地方分權改革,讓地方政府盡量貼近當地居民,使地方政府有能力滿足當地居民的各種需求。

  與全球性的地方自治潮流成為鮮明對比的是,我國地方政府仍然處於上級高度集權的迷茫之中。筆者認為面對21世紀社會發展的新形勢,地方自治將是我國必不可免的發展趨勢之一。隻有通過實行地方自治,才能從根本上改變傳統體制中地方政府的種種不合法、不規范、高成本、低效率現象。⑵

  ?依法界定地方政府的權力與職能

  在中央絕對集權制度下,地方政府的權力來自於中央政府或上級政府的授權,地方權力缺乏法律與制度保証且不穩定,中央或上級政府隨時可以改變授權范圍甚至收回授權。在這樣的情況下,地方政府權力不全,權力不穩,職能不清。在地方自治制度下,要求建立對地方政府授權的法律體系,通過立法明確一級地方政府應該具有哪些權力,承擔哪些責任。凡是由中央政府和上級政府行使的職權,就不要推給地方政府﹔對於法律明確規定屬於地方自治的地方性事項,都應該由地方政府自主辦理,中央與上級政府對此不應再予以干預。

  地方政府的職能機構,既要考慮與中央政府和上級政府的上下貫通關系,又要立足當地實際,能簡則簡,能精則精。特別是不能搞上下一個樣,全國一刀切,一定要從實際需要出發。機構設置、人員編制要納入法制化軌道,有法可依,依法監督。

  ? 健全與完善對地方權力的監控機制

  要堅決改變目前中央對地方權力難以實施監控,而人民群眾對地方權力不能監控的現狀。在地方自治制度下,完善對地方權力監控的具體形式包括:首先,健全和完善中央對地方、上級政府對下級政府的立法、行政和司法監督體系。地方性法規必須符合國家法律,中央有權對地方立法和執法情況進行審查。其次,健全和完善地方居民和社會團體對地方權力的監控體系。要盡快實行地方居民普選制度,要制定出時間表,積極推進由選民直接投票選舉地方政府領導人。同時,允許選民以合法形式(如游行、抗議、上訴、起訴)表達對政府及其領導人的不信任,直至提出罷免。最后,要健全完善人民代表大會對地方政府的監督職能。地方人大要定期對政府工作與運行情況展開檢查,並向社會公開檢查結果。要切實建立行政問責制,行政問責應公開進行,並吸收社會代表參與。地方人大要加強對地方預算的審查、監督工作,建立起強有力的財力監控機制。審查預算不能簡化為隻對幾個主要數字指標的審查,要認真審查到預算編制中的二級、三級等具體科目。經過依法批准的預算,絕不能隨意變動。⑶

  ? 建立地方民眾參與公共事務的機制

  地方居民直接參與公共事務,是地方自治的基本要求。居民參與的最大優點是讓廣大居民充分享有知情權,充分享有表達權。避免政府將單方面的意志強加給社會,從而背離服務於民的承諾。中國目前的地方治理由於失卻了地方居民的參與和監督,地方官員在很大程度上可以為所欲為,這是導致權力腐敗的重要原因。要建立以下幾個方面的地方居民參與通道:第一,建立居民參與政府決策的通道。凡是涉及社會公共利益和居民利益的政府決策,必須聽取和尊重廣大居民的意見,和廣大居民協商、溝通,不允許個別領導人獨裁、專斷。第二,建立居民旁聽政府會議的通道。地方政府的會議,要盡可能對社會和公眾開放,充分讓群眾了解政府的決策過程,取得對政府的理解與信任,改變目前政府與群眾對立的現狀。第三,建立民眾直接請求制度。允許人民群眾就一些事項直接向地方政府提出請求。在征得法定數量選民簽名后,地方居民可就制定、修改、廢除地方法規,對地方政府提出問責,解除不稱職的地方政府公職人員職務等問題,向地方政府提出請求。地方政府和上級政府對民眾請求應積極響應,在規定時間內依法處理。地方政府要努力完善、不斷改進民眾參與的機制,盡力使地方政府在民眾心中有一個良好的印象,關注民生,贏得人心,取信於民,服務於民。

  參考文獻:

  ⑴喻希來:《中國地方自治論》,載於《戰略與管理》,2002年第四期。

  ⑵楊宏山:《府際關系論》,中國社會科學出版社,2005年9月版,第298-315頁。

  ⑶田穗生:《地方政府學》,中國地質大學出版社,2001年1月版。

(責編:李鐳)
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