大部制視閾下的地方政府機構改革研究

青島行政學院 劉文儉

2008年12月02日09:13  來源:人民網-時政頻道

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  摘要:中央推行大部制之后,地方政府必然迎來新一輪的機構改革,各地如何選擇自身的改革路徑和方案,將是地方政府面對的問題。大部制改革的本質是解決“三權”的合理劃分與相對分離。大部制下地方政府機構改革應遵循滿足需要、總體統籌、系統整合、制約協調、總攬分別的原則﹔既要體現與中央大部制改革的對應性又要體現自身特色,從國家權力結構上予以推進。目前,我國的地方政府機構設置,仍然存在著機構林立、職責交叉、政出多門、相互推諉摯肘等問題,勢必會減弱中央宏觀調控力度,影響地方政府服務水平。這些問題的解決之道,就是在地方政府推行大部制改革,科學合理地設計地方機構改革方案,並加以有效組織實施。本文以某沿海城市為例,在分析其機構設置現狀的基礎上,按照大部制的理念設計了其政府機構改革方案,以期對即將展開的地方政府行政體制提供理論支撐和思路借鑒。

  關鍵詞:大部制 地方政府 機構改革

  按照十七大精神的要求推行“大部制”改革,是完善社會主義市場經濟體制和深化社會管理體制改革的需要,也是推進政治體制改革使之與經濟體制改革相適應和協調的根本舉措,是加快行政管理體制改革的關鍵環節,具有重要而顯現的現實意義。目前,國務院大部制改革已經確定部門整合與調整方案,正在實施和推進之中,地方政府正面臨機構改革與調整的任務。2008年3月下發的《關於深化行政管理體制改革的意見》明確提出“推進地方政府機構改革”。這就意味著中央推行大部制之后,地方政府必然迎來新一輪的機構改革,各地如何選擇自身的改革路徑和方案,將是地方政府面對的問題。因此,無論是從中央的要求還是從地方改革的現實需要來看,開展地方政府機構改革的前期研究,為新一輪行政管理體制改革做好准備,具有很強的現實意義和應用價值。本文以某沿海城市為例,結合中央政府大部制改革的思路與地方實際,就這方面問題進行研究,以期對即將展開的地方政府行政體制改革提供理論支撐和思路借鑒。

  一、大部制改革內涵與本質

  1.大部制改革的內涵

  所謂大部門體制或者大部制,就是在政府的部門設置中,將那些職能相近、業務范圍雷同的事項,相對集中,由一個部門統一進行管理,以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而達到提高行政效率,降低行政成本的目標。所謂大部制改革,就是調整政府部門之間的職能和管轄范圍,把那些職能相近、業務性質雷同的政府部門,經過合並重構,整合為一個更大的機構,使其管轄的范圍較寬,側重於橫向的宏觀管理,避免和減少政府部門對微觀經濟的干預活動。大部制是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。這種管理模式能夠減少部門、機構的數量,降低行政成本﹔其次,能夠有效地避免政府機構之間由於職能分工過細,導致政府職能交叉、重疊等引發的政出多門,多頭管理﹔第三,由於實行相近業務的統一管理,因此可以防止部門之間溝通難、協調難等政府經常會遇到的通病。[1]

  2.大部制改革的本質

  大部制改革的本質是解決“三權”的合理劃分與相對分離。如果以西方國家的大部門行政體制作為參照系,那麼我國政府的行政管理體制不僅是實行條塊分割、按照專業管理職能設置政府機構的小部門行政體制,而且是集行政決策權、行政執行權、行政監督權於一身的“三權合一”體制。推行大部制改革,不只是部門機構之間的簡單合並,而是一種權力結構的重組和再造,它的本質是行政決策權、執行權和監督權的合理劃分和相對分離的行政運行機制,從而實現決策科學、執行順暢、監督有力。[2]為此,既要在政府部門的整體層面上構建決策、執行、監督適度分離的組織架構,也要在部門內部建立決策與執行相分離的機制,將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來,設立專門的執行機構,避免集決策、執行、監督於一身,減少公共利益部門化的弊端。

  二、大部制下地方政府機構改革的原則

  按照大部制改革的要求和方向進行地方政府機構改革,要體現以下原則:

  1.滿足需要原則

  一是滿足市場經濟發展的需要。科學宏觀決策,加強市場監管,弱化微觀管理,同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業發展、有效管理骨干國企的需要。二要滿足社會發展的需要。擴展社會管理職能,保障基本公共服務的均等化,充分培養社會的自治精神和能力。三要滿足利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區利益、行業利益、階層利益的平衡,既要合理配置利益機制,又要防止追逐違法利益。四要滿足技術發展的需要。適應信息技術發展帶來的由傳統的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府,整合政府資源,再造工作流程,減少管理層級,實行扁平化管理,為公眾提供便利和高質量的公共服務。

  2.總體統籌原則。

  一要總體統籌職能設置。構建經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。二要總體統籌權力配置。既要加強地方政府領導層對各部門的統籌能力,同時又要合理劃分上下級政府人權、財權、事權的權限。三要總體統籌各種關系。以利於科學發展觀的真正落實。四要總體統籌府際改革。即統籌上下級政府機構改革,以利於形成上下合力。[3]總體統籌的最終目的在於公共治理結構的改善:化解政府部門中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權限沖突﹔減少和規范行政審批,簡化公務手續和環節,提高政策執行效能。用公式來表示就是:行政成本1+1<2,行政效率1+1>2。

  3.系統整合原則

  一是整合職能。通過有機合並相近職能,以避免職能交叉,相互扯皮。二是整合權責。通過健全政府權責體系,以形成部門間和層級間合理的權責構成,實現政府各部門及部門內部各機構之間職能統一、權責明確、關系協調。三是整合機構。通過對部門內部機構的整合,減少管理環節和層次,理順部門職責關系。四是整合機制。通過整合大部門內部的運行機制,以降低協調成本,提高行政效能。為此,要“堅持一件事情原則上由一個部門負責,確需多個部門管理的事項,明確牽頭部門,分清主次責任,避免職能交叉重疊、政出多門﹔著力解決權責脫節、推諉扯皮等問題”。按照系統整合原則,地方政府的大部制改革,可以在理順關系的基礎上,以地方政府的職能定位為基礎整合部門資源﹔相對集中行政監督和行政處罰權,設置執法部門﹔對社會和文化事務進行綜合管理,探索大系統管理模式。

  4.制約協調原則

  一是城市政府整體和部門及部門之間決策權、執行權與監督權的制約性協調。有效的途徑是強化政府和行政首長權威,強化辦公廳(室)協調職能和督查室的督察職能,對現行行政資源進行整合,在部門間進行溝通機制建設、業務銜接與配合機制建設、行政資源整合機制建設等,並在這些方面進行切實的制度創新,以克服多頭管理、各自為政的現象。二是部門內部的決策權、執行權與監督權的制約性協調。在大部門內建立相應機制,以協調部門內部工作。三是上下級政府之間的決策權、執行權與監督權的制約性協調。這就決定了大部制可以有兩種路徑:一是在部門與部門之間,讓有些部門專門行使決策權,有些部門專門行使執行權,有些部門專門行使監督權。二是在一個大部門內部,機構的功能要進行分化,有些機構專門行使決策權,有些機構專門行使執行權,有些機構專門行使監督權。這實際類似於國外政府機構實行決策權和執行權的分離,執行機構內部可以引入市場機制,實行彈性管理。另外,要切實加強來自行政權力外部的約束,特別是立法機關、司法機關、新聞媒體、紀檢審計等對政府部門的監督制約機制和問責機制。

  5.總攬分別原則

  一是要總體設計地方機構改革。形成包括市和區政府,近期和遠期改革的整體方案。二是要體現分層要求。對省、市、區(市)、鎮(街)政府改革既要明確共同性,又要有不同針對性。三是要分步實施。既要考慮改革目標的實現,又要考慮改革的現實可能性,盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。

  三、大部制下地方政府機構改革的思路

  1.從國家權力結構上推進地方機構改革

  大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬於政治體制改革。大部制改革使黨政權力配置中存在的兩個問題凸現出來:一是如何實現大部制和大黨委制之間的制度整合的問題﹔二是如何解決同一事務由黨政分別設置機構管理的“雙頭制”、權力雙軌制的相互扯皮、效率低下、成本過高問題。而破解這兩個問題根本性辦法是政治體制和政治結構的變革。[4]因此,應該把地方政府機構改革方案納人到政治體制改革方案中,從國家權力結構上進行調整。特別是有關權力分離和制約問題,需要與黨政體制、司法體制、人大體制相結合,要考慮黨的權力和政府權力的對接問題。比如文化部門、廣電部門與宣部部門的關系,公安部門、安全部門、司法部門與政法委系統的關系,組部部門與人事部門的管理等。因此,地方政府機構改革,應當按照十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求,在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。

  如何“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”?關於這一點,筆者曾提出,可以借鑒和利用公司治理理論進行創新:在地方經濟和社會事務管理中,黨委與政府類似於公司治理結構中的董事會和總經理班子,黨委書記好比是董事長,市長則處於“總經理”的角色﹔人大、政協好比是監視會和工會,分別代表人民和不同利益階層人士行使監督和參政議政的權利。地方黨委可以直接領導政府,但是黨委所設的農業、財貿、金融、交通等各類工作委員會只是黨委的參謀職能部門,不直接領導相應的政府職能部門。在領導經濟的工作中,黨的職能主要是“把握方向、謀劃全局、提出戰略、制定政策、推動立法、營造良好環境”。政府職能主要是“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。這種帶有規范性的職能定位,有利於克服黨政不分、以黨代政的弊端,逐步形成既適度分權又形成合力的黨政關系。另外,要注意按照管理學中組織機構設置的一般原則,規范黨政機構設置。通過完善黨委常委會的組成結構,適當擴大黨政領導成員交叉任職,減少領導職數,撤並黨委和政府職能相同或相近的工作部門,有的可以實行“兩個牌子、一套人馬” ,切實解決分工重疊問題。以此提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源。[5]例如,這些年來,我們把中紀委與監察部合署辦公,聯動作戰,成效顯著,如何進一步整合黨政部門,也許是下一步大部制下地方政府機構改革中應該思考的問題。

  2.既注重與中央大部制改革的對應性又體現自身特色

  “根據各層級政府的職責重點,合理調整地方政府機構設置。在中央確定的限額內,需要統一設置的機構應當上下對口,其他機構因地制宜設置”[6]。這既可以體現上下組織的同構化,也保留上下組織的異構化,體現地方發展的地域化、特色化。因為,不同層級政府的職責重點是不同的。比如中央政府宏觀調控的職責比較重要,但是到了市級、縣級政府,可能服務民生、改善民生的社會管理公共服務職能就比較重要。

  在對應性和特色化上,總的原則是要處理好地方特色執政與依據中央要求統一行動之間的平衡。筆者認為,在省級政府層面應盡量與中央大部制同構,體現對應性﹔省級政府以下的地方政府除必須上下對口的部門以外,根據自身特點建構組織體系,實現異構化,可能更有助於大部制改革實質功能發揮。一是省級以下(不含省級)地方政府機構,可以實行更加寬泛的大部制,即一個部門管理的范圍可以更加寬泛。尤其是人口和地域規模較小的城市和縣級以下的政府更應當體現寬泛的大部制原則。二是可以根據自身特色、實際情況,設置政府機構和配置職能。例如,沿海城市可以設立海洋與漁業局。但前提是要保持不同層級政府間信息互通、資源共享。

  四、大部制下某地方政府機構改革的方案設計

  就地方政府機構改革方案設計來講,需要重點考慮綜合管理部門與專業管理部門的關系問題,做到各負其責、相互協作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監督,主要研究制定國家戰略、重大規劃、宏觀政策,協調解決經濟社會發展中的重大問題,對各個產業或行業存在的共性問題進行統籌協調,實現從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業管理部門的管理范圍。三精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構。不再保留的,任務交由職能部門承擔﹔設立專司統籌經濟社會事務的辦事機構,統一協調解決職責交叉和綜合管理事務﹔嚴格控制議事協調機構設置,涉及跨部門的事項,由主辦部門牽頭協調。

  目前,我國的地方政府機構設置,仍然存在著機構林立、職責交叉、政出多門、相互推諉摯肘等問題,勢必會減弱中央宏觀調控力度,影響地方政府服務水平。這些問題的解決之道,就是在地方政府推行大部制改革,科學合理地設計地方機構改革方案,並加以有效組織實施。本文以某沿海城市為例,嘗試進行地方政府機構改革的方案設計,以期為其他地區政府機構改革提供參考和借鑒。

  1.某沿海城市機構設置現狀

  本文所列某沿海城市機構設施情況,沒有考慮人大、政協,主要涉及黨委、政府、人民團體、事業單位和垂直管理機構。

  (1)黨委機構:市紀委(與市監察局合署辦公)、市委辦公廳、市委組織部、市委宣傳部、市委統戰部(下設社會主義學院)、市委政法委、市委政策研究室、市委台灣事務辦公室(與市人民政府台灣事務辦公室合署辦公)、市委老干部局、市委(市政府)信訪局、市委市直機關工作委員會。共計11個部門,其中3個與政府機構合署辦公或者是兩個牌子一套人馬。

  (2)政府機構:市政府辦公廳(內設4個副局級單位:應急管理辦公室、金融協調辦公室、行政審批事務管理辦公室、會展業發展辦公室、打擊走私工作領導小組辦公室)、市公安局、市監察局(與市紀委合署辦公)、市教育局、市財政局(下設2個副局級單位:收費管理局、財政國庫支付局)、市衛生局、市水利局、市人口和計劃生育委員會、市審計局、市統計局、市民族宗教局、市旅游局、市人民政府國有資產監督管理委員會、市人民政府外事辦公室、市人民政府僑務辦公室、市人民政府法制辦公室、市國內經濟合作辦公室、市人民防空辦公室、市安全生產監督管理局、市人事局(內設1個副局級單位:軍隊轉業干部安置工作辦公室)、市勞動和社會保障局(內設4個副局級單位:社會勞動保險事業辦公室、醫療保險管理中心、國家機關事業單位社會保險事業辦公室、農村社會養老保險工作辦公室)、市經濟貿易委員會(內設2個副局級單位:中小企業發展局、經濟運行局)、市信息產業局、市對外貿易經濟合作局、市發展和改革委員會(內設1個副局級單位:服務業發展局)、市物價局、市科技局(內設1個副局級單位:知識產權局)、市民政局(內設1個副局級單位:民間組織管理局)、市司法局、市建設委員會(內設3個副局級單位:城市管理行政執法局、城市園林局、建筑工程管理局、房地產開發管理局)、市規劃局、市市政公用局、市國土資源和房屋管理局、市環境保護局、交通委員會(內設3個副局級單位:港航管理局、公路管理局、道路運輸管理局)、市人民政府口岸辦公室、市農業委員會(副主任分別兼任畜牧局、農機局局長)、市林業局、市畜牧獸醫局、市農機局、市糧食局、市海洋與漁業局、市鹽務局、市文化局(內設1個副局級單位:文物局)市體育局。共計45個委局辦,其中內設副局級單位24個。

  (3)垂直管理機構:市工商行政管理局、市質量技術監督局、市食品藥品監督管理局、市國家稅務局、市地方稅務局、市氣象局、出入境檢驗檢疫局。共計7個部門。

  (4)人民團體:市總工會、團市委、市婦聯、市文聯、市科協、市僑聯、市工商聯、市殘聯、市紅十字會、貿促會。共9的部門、單位。

  (5)事業單位:市委黨校、廣播電視局、檔案局(檔案館)、計算機中心、新聞出版局(版權局)、地震局、史志辦、仲裁委員會辦公室、市機關事務管理局、市社科院(社科聯)、市住房公積金管理中心。共計11個單位、部門,其中市委黨校、史志辦可以劃歸黨委系統,其余的屬政府部門。

  從該沿海城市機構設置情況來看,有以下特點和問題需要加以說明:一是黨委部門機構設置比較科學合理,體現出精簡的原則。二是政府部門機構設置比較細致、龐雜,共計45個,而且正局級機構內部還設有24個副局級單位,另外,許多機構還下設有以“站、所、室、院、館、中心、隊、處”等尾字的事業單位、辦事與執法機構等。例如,市發改委下設了5個事業單位:市信息中心、市工程咨詢院、市節能技術服務中心、市機電設備招標辦公室、市金屬回收辦公室﹔市環保局下設6個事業單位:環境監察支隊、環境監測中心站、環境信息中心、宣傳教育中心、機動車排氣監控中心、固體廢物管理中心﹔而市建委則下設有17個事業單位。因此,如果按照大部制的方向進行改革,存在很大操作空間。三是垂直管理機構體現了上級政府管理的要求,不屬於本級政府主導的改革范疇,除個別部門外,本文一般不予考慮。四是伴隨公務員制度的改革,有些事業單位已轉為公務員編制,其他也多為全額撥款事業單位並具有某些行政職能,因此本文將該市事業單位的改革也列入考慮范疇。四是改革前除人大、政協外,該沿海城市黨政、人民團體、事業單位垂直管理部門的機構總數共計83個。

  2.某沿海城市機構改革放案設計

  (1)與國務院對應部門的改革方案。一是撤銷市經貿委、外經貿局,由經貿委部分處室與外經貿局合並設立商務局,市經貿委的公交等部門與信息產業局合並組建工業和信息化局。以對應中央商務部與工業和信息化部,這樣可以減少1個正局級機構。二是人事局、社會保障局的改革也與中央同步進行,分別設立公務員局、人力資源和社會保障局,公務員局作為副局級單位內設至人力資源和社會保障局。減少1個正局級單位。三是重新界定和劃分市發改委與工業和信息化局的職能,將工業行業管理有關職責劃歸工業和信息化局等。四是不再保留國土資源和房屋管理局,設立國土資源局,將房屋管理職能歸口建設委員會,以與中央的住房和城鄉建設部、國土資源部對應等。

  (2)符合大部制理念的方案創新。遵從大部制的理念和中央對地方政府機構改革的總體要求,結合沿海某市的具體情況進行機構改革放案的創新,可能並且可行的方案有:一是將市物價局並入市發改委,作為其內設副局級單位,減少1個正局級單位。二是將市林業局、糧食局、農機具、畜牧局並入農委,農委副主任兼任各局局長,實行“大農業”管理體制。減少4個正局級單位。三是將市規劃局劃歸市建委管理,實行城鄉規劃、建設及運行“一體化”的管理體制。四是將市地震局與氣象局合並設立氣象與地震局。減少1個正局級單位。五是將市鹽務局並入海洋與漁業局。減少1個正局級單位。六是將市新聞出版局並入文化局。減少1個正局級單位。七是將體育局並入文化局或者教育局。減少1個正局級單位。八是將市殘聯並入市民政局。減少1個正局級單位。九是將市口岸辦並入市交通委員會。減少1個正局級單位。十是將市科協並入市科技局。減少1個正局級單位。十一是將史志辦與市檔案局(檔案館)合並。減少1個正局級單位。十二是將市外事辦與僑務辦合並設立市外事僑務辦公室,市僑聯歸口外事僑務辦公室管理,或者將市僑辦與市委台辦合並,實行兩個牌子一套人馬的辦公體制。減少1個正局級單位。十三是將市社科院,社會主義學院並入市委黨校,實現社科院與社科聯的分離。這樣既可以實現資整合,又可以保証社科聯對各類社科機構管理服務的公平公正。

  按照上述改革方案進行機構改革后,該市黨政、人民團體、事業單位、垂直管理部門的機構總數將由83個減少至68個,減少15個。需要說明的是,實行大部制改革的目的,絕不僅是為了減少機構設置數量、降低其行政級別,更為重要的是為了提高行政效率與服務質量,降低行政成本。有鑒於此,為了減少改革阻力,在實行委員會體制的部門(例如,農業委員會、城鄉建設委員會、交通委員會等),行政級別可以定為副市級,委員會的主任由副市級(分管)領導兼任,委內設立的局,局長由委員會副主任兼任,享受正局級待遇。浙江富陽在探索大部制改革時,就是採用了副市長變“大局長”的做法,在不改變原有機構設置及人員編制的基礎上,由副市長分別擔任專業委員會主任,初步構建起“大規劃、大財政、大國土、大三農、大工業、大商貿、大建設、大交通、大環保、大社保、大監管”的工作格局並取得了很好的成效。目前,地方大部制改革尚沒有在面上展開,面對這一遲早要進行的復雜系統工程,地方政府不防未雨稠繆。期待本文的研究和探索能夠起到拋磚引玉的作用。

  參考文獻:

  [1]汪玉凱.冷靜看待“大部制改革”[J].理論視野,2008(1):12-15.

  [2]許耀桐.如何把准大部制改革的實質[J].人民論壇,2008(4/A):43

  [3]石亞軍,施正文.探索推行大部制改革的幾點思考[J].中國行政管理,2008(2):9-11.

  [4]李瑞昌.大部制改革中地方政府面臨的挑戰與應對策略[J].嶺南學刊,2008(3):5-10.

  [5]劉文儉.黨的執政能力建設的管理學視角[J].雲南行政學院學報,2005(6):25-28

  [6] 新華社北京3月4日.關於深化行政管理體制改革的意見(2008年2月27日中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過)

(責編:李鐳)
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