本地人與外地人：中國新的二元社會還有多遠？--時政--人民網

2008年01月22日00:53

　　近年來，各地有關戶籍改革的創新實踐層出不窮，山東、遼寧等12省市先行試水，取消城鄉有別的戶口劃分。以戶籍制度為突破口，深深影響幾代中國農民生存權、發展權的城鄉二元結構正在逐漸消解。那麼城鄉二元結構的新變化突出表現在哪裡呢？它是如何悄悄演變的？演變過程中呈現出什麼新特點？隨之帶來的新問題給執政黨和政府提出哪些挑戰？解決問題的根本途徑又是什麼呢？

　　本期特別策劃邀請了相關領域的專家學者和實際工作者，就這些熱點問題進行多視角、深層次的剖析和探究，以期使讀者從歷史與現實、現狀與挑戰、問題與對策等多層面深化對這一問題的認識。[詳細]

二元結構新演變凸顯五大特征

（國家發改委產業所研究室副主任　藍海濤）

　　新時期我國城鄉二元結構呈現出“政府主導、社會參與、條條推動、塊塊突破、先后有序、交錯推進”的非均衡漸進型演變特征。

·政府主導、社會參與，共同緩解城鄉二元結構矛盾

　　2003年以來，被外電贊譽的“胡溫新政”加速消融城鄉二元結構的“堅冰”，這是政府“有形之手”主導的結果。期間，專家學者揭示了城鄉二元結構的弊端﹔各種媒體踴躍報道形成了破解城鄉二元結構的社會輿論氛圍﹔借助專家智慧和社會輿論支持，各級黨政部門紛紛出台推進城鄉一體化的舉措，明顯緩解了城鄉二元結構引發的矛盾沖突。[詳細]

·先鄉村后城市，彼此交錯推進的漸進式演變

　　新時期我國城鄉二元結構在不同領域大致走了一條“先試點后推開、先經濟后社會、先農業后工業、先農村后城市、彼此交錯推進”的漸進式演變道路。[詳細]

·部分地區率先調整，逐步引領全國走向城鄉一體化

　　上海、浙江、河南等省市在推進城鄉一體化方面走在了全國前列，廣東、山東、河北一些地方允許農民報考公務員。這些地方在破解城鄉二元結構諸多領域率先獲得成功的制度創新成果，正在通過示范推廣，帶動全國其它地區開展城鄉一體化工作。[詳細]

·二元經濟結構演變平穩，二元社會結構轉型幅度大

　　歷經多年改革開放的洗禮和國民經濟的快速發展，進入新時期之際，我國城鄉二元經濟結構已不太突出﹔相反，社會領域的改革和發展長期滯后，導致城鄉二元社會結構異常突出。[詳細]

·波及面寬，見效迅速

　　新時期城鄉二元結構演變是在開放經濟環境下，主要由加入世貿組織后面臨國外農產品沖擊的“外患”引發。城鄉二元結構調整目標明確，涉及經濟社會方方面面，制度創新豐富多彩，城市鄉村雙向聯動，政策推進力度不小，實施效果迅速顯現，必將長期堅持實施。[詳細]

傳統二元結構演變中的“疊加”現象

　　隨著體制改革的深化、經濟結構的變動和利益關系的重組，傳統意義上的二元結構無論在內涵上還是在表現形式上，呈現出許多新的趨勢，產生了諸多二元結構“疊加”的現象。　　

　　首先，原有的城鄉二元結構與城市內部和農村內部新產生的二元結構疊加在一起。其次，在城鄉二元結構的演進中，傳統的行政主導型二元結構與新的市場主導型二元結構疊加在一起。另外，出現了政治二元、經濟二元、文化教育二元、社會管理二元、生活方式二元等“亞二元結構”相疊加的現象。[詳細]

演變圍繞兩條主線：戶籍制度與資源配置

　　（中國社會科學院農發所社會問題研究中心主任、教授於建嶸）

　　曾對中國社會產生過重大影響的城鄉二元結構如今已發生了顯著變化，這個變化主要是圍繞兩個方面進行，即通過改革戶籍制度和資源配置制度逐漸消解城市與鄉村之間的對立。　　

　　從戶籍制度和資源配置兩個方向來消解城鄉二元結構，方向是正確的，成效也十分顯著。但這還遠遠不夠，其深層次的結構性問題並沒有得到真正解決。推動城鄉基本公共服務均等化，真正實現城鄉統籌發展，更具有戰略意義。[詳細]

本地人與外地人：一個新的二元社會在形成

（國家行政學院政治學教研部副主任、教授　龔維斌）

　　統籌城鄉和區域發展究竟是區域的概念，還是戶籍身份的概念，抑或是兩者兼顧？該做哪些積極有效的工作，以促進外來人口公共服務和社會管理問題的解決？回答和解決這些問題，需要各級政府，特別是中央政府認真思考，並研究流動人口中的新現象，要自上而下地拿出真正解決問題的系統辦法。

·外地人大多不願回鄉

　　所謂外地人和本地人區分，以當地戶籍為准。外來人口的大量出現是人口流動的結果，但是，外來人口又不是簡單地等同於流動人口，因為，很多外來者已經長期在流入地居住和生活，甚至在此娶妻生子、安家落戶了。並且，在流動過程中，農民工群體已經出現了代際更替，1970年代末以后出生的新生代農民工，他們向往城市生活，更多的人不願返回農村。[詳細]

·對當地政府的社會管理和公共服務提出了極大挑戰

　　外來人口的大量涌入雖然為當地經濟社會發展作出了巨大貢獻，正如上海人所說，他們的發展得益於老外和老鄉，但是，大量外來人口也給當地政府的社會管理和公共服務提出了極大的挑戰。從理論上講，政府應該為所有的居民提供公共服務和公共產品，因為所有的居民都是納稅人。但是，長期以來，各地政府的主要服務對象主要是自己的戶籍人口，而且實行城鄉戶籍不同待遇。[詳細]

·新的二元社會給統籌城鄉發展提出新難題

　　外來人口與本地人口一起成為常住人口，成為當地社會結構的有機組成部分時，他們與本地人的根本區別僅僅在於其外地戶籍身份，這就給統籌城鄉發展、統籌區域發展提出了新的難題。
　
　　回答和解決這些問題，需要各級政府，特別是中央政府認真思考，並研究流動人口中的新現象﹔需要各級政府真正樹立納稅人的觀念，淡化和破除身份的概念，消除人為設置的身份隔離帶﹔要自上而下地拿出真正解決問題的系統辦法，而不是停留在諸如是叫“農民工”還是叫“新市民”這樣的稱呼上做文章。當然，我們不能指望這項改革一夕之間就能完成，還需循序漸進。[詳細]

人口倒挂帶給一位地方官員的困惑

　　2005年，深圳就曾因為“控制入深人口數量”而遭到大量非議，這就是我想說的一個大問題，城鄉二元結構演變到現在，我認為我們應該討論的是如何有效實現城市化和工業化的問題，這是很多大城市的管理者所頭疼而苦於得不到有效解決的問題。控制外來人口數量確實事出無奈。我看了不少報道，對於我們的做法大部分都是批評。[詳細]

“新二元結構”考驗政策供給力

（中共天津市委黨校政黨研究所副教授　李清華）

　　城鄉二元結構在內容與形式上不斷翻新以及新舊二元結構“疊加”的現象表明，中國社會人口流動、階層分化、利益重組呈加速發展態勢，這對執政黨的政策供給能力提出了嚴峻挑戰。

·增強政策供給的協調性，避免政策供給的失衡性

　　“新二元結構”就其實質而言，是社會轉型過程中階層分化、利益分化的表現形式。執政黨政策供給的目標取向之一，就是協調社會發展過程中新出現的利益矛盾。[詳細]

·增強政策供給的組合性，避免政策供給的孤立性

　　面對改革攻堅，政策供給和制度安排也相應進入了一個攻堅破難、全面整合、綜合推進的階段。解決“新二元結構”問題，甚至更進一步說，解決改革攻堅階段的一切深層次、全局性社會問題，不是單一政策所能奏效的。[詳細]

·增強政策供給的公平性，避免政策供給的非對稱性

　　二元結構的演進，強勢與弱勢的分野，部分是由於不公平的政策供給造成的。政策平台的架構，不僅僅為人們提供追求自己正當利益的空間，而且為整個社會提供了一種新的價值認知，即在共產黨執政的社會主義國家裡，公平正義是其基本的價值追求，而且完全能夠獲得政策與制度的保障。 [詳細]

·增強政策供給的民主性，避免政策供給的片面性

　　執政黨作為政策供給的主體，其政策過程遵循著“確認政策問題——建立政策議程——政策方案制定（黨內決策）——政策合法化（國家權力機關再決策）”的過程。無論黨內決策的過程，還是黨內政策轉化為公共政策的過程，都必須始終貫徹民主的原則。 [詳細]

·增強政策供給的科學性，避免政策供給的隨意性

　　拍腦袋決策還是按規律決策，靠經驗決策還是靠科學決策，依民意決策還是憑長官意志決策，遵程序決策還是靠臨時動議決策，這是提升政策供給能力的關鍵。 [詳細]

·增強政策供給的及時性，避免政策供給的滯后性

　　政策過程是“均衡——不均衡——均衡”的循環過程，一種政策均衡被打破，新的政策供給必須及時跟進，新的政策變遷必須及時補位。 [詳細]

·增強政策供給的前瞻性，避免政策供給的權宜性

　　中國漸進式改革的策略使得政策供給帶有過渡性、應急性、權宜性的特點，這是可以理解的。然而，這裡需要強調的是，即使是在制定過渡性、暫時性政策的時候，也應當對政策執行的后果保持足夠的預見性。[詳細]

走出二元結構三大階段

　　國務院發展研究中心、中國農村勞動力資源開發研究會聯合課題組對我國走出二元經濟結構設計了三大階段：

　　第一階段（2004—2010）：逐次局部遏止二元結構擴張到整體初步改善。

　　第二階段（2011—2020）：二元結構明顯改善。

　　第三階段（2021—2050）：基本走出二元結構。

土地：消解城鄉二元的突破口

　　（中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員張曉山）

　　農民對土地的財產權利的實現過程，也就是土地要素逐步市場化的過程，城鄉二元結構逐步消除的過程。

　　現代化過程是土地增值和資本化的過程。可以說，在未來十幾年間，農村土地資本的分配方式與分配格局在很大程度上將左右城鄉格局的變化。這部分資本化的土地資源如分配和使用得當，完全可以支付消除城鄉二元結構、促進城鄉經濟社會協調發展、實現農業現代化所需的運作成本，從而使農民能真正享有其土地增值收益中應有的份額，合法、合理地分享城市化的“紅利”。從這個意義上講，當前和今后相當長的時期內，農村土地制度的改革將處於一種關鍵性的位置。[詳細]

城鄉一體化新格局還有多遠

　　面對城鄉二元結構發生的新演變，各級政府面臨著哪些新的挑戰？該如何應對呢？《人民論壇》雜志特別約請四位相關領域的專家，進行了探討。

·新變化帶來的新問題

　　於建嶸：我認為，城鄉二元結構在演變過程中需要解決的突出問題主要有三個方面：如何克服城市居民與農民工之間事實上存在的“生存差距”，解決在城市內部出現的“漂移的社會”這樣新的二元形態。如何改變農村基礎設施和社會事業落后的狀況。如何減小城鄉收入差距，並讓農民獲得財產性收益。

　　韓俊：改革開放以來，農村人口社會流動性越來越強，對城鄉隔離體制造成了巨大沖擊。但城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上改變，城鄉差距仍過分懸殊。 [詳細]

·幾個不公阻礙城鄉統籌　　（中國社會科學院社會學研究所研究員　王春光）

　　城鄉二元結構的形成、固化和“新二元結構”的形成，同城鄉之間不公平的制度安排息息相關。改革開放以來，雖然國家對農村制度進行了一系列改革，但是始終沒有完全解決城鄉之間在制度上存在的差異和不平等。這種制度上的不公，阻礙著城鄉二元結構的消解，損害了支撐和諧社會建設的社會公正原則。據筆者看來，目前，我國城鄉之間還存在著以下幾個方面的不公：土地制度不公、財產制度不公、代表制度不公、行政管理上不公、公共服務和公共產品供給不公、司法資源配置不公、組織制度不公、社會保障制度不公、就業制度不公。[詳細]

·如何實現城鄉一體化新格局

　　宋洪遠：概括起來就是四句話：當前實行城鄉統籌發展，關鍵是要加快農村整體發展。統籌城鄉發展核心是建立以工促農、以城帶鄉的協調機制。統籌城鄉發展基本要求是形成城鄉經濟社會發展一體化格局。統籌城鄉發展，根本途徑是推進綜合配套改革。

　　韓俊：城市政府要協調多方面利益關系，使農民工合法權益得到維護。要以開放和包容的胸襟，對農民工由排斥到容納，由管制為主轉向服務為主，改變農民工“邊緣化”的社會地位。要把進城農民工作為城市居民的一部分，納入統一的管理和服務，逐步做到權利平等。先從農民工的子女教育、婦幼保健開始，採取靈活、多元的戶籍管理制度，為農民工提供培訓、指導就業、社區衛生等服務，逐步讓流動人口、流動家庭能夠穩定下來、穩定就業、穩定生活。允許長期進城務工農民工盡快融入城市，完成身份的轉換，使他們能夠在城市安居樂業。　　

　　蔡永飛：改變城鄉二元體制，迫切需要政府更加積極地推進社會主義新農村建設，尤其是要以實現基本公共服務均等化為目標，重點加大國家對農村經濟建設和社會事業發展的投入，國家在農村地區應當長期實行“多予少取”的政策。[詳細]

城鄉二元結構演變脈絡

　　我國城鄉二元結構是在長期城鄉隔絕的歷史中形成，在改革開放前的計劃經濟時期被強化的。黨的十一屆三中全會以后，城鄉二元結構開始發生深刻變化，這一演變過程大致分為四個階段：第一階段，自1978年—1984年，以農村實行家庭聯產承包責任制為發端的中國改革開始觸動了堅固的城鄉二元結構，這一階段農民收入增長幅度明顯快於城市居民收入增長，從而縮小了城鄉差距，使城鄉二元結構向著有利於“三農”的方向演變。第二階段，自1985年—1992年，以城市為中心的改革全面啟動，以城市為中心的利益格局重新恢復，從而固化了原有的城鄉二元結構，打破的“堅冰”重新“封凍”，城鄉差距重新擴大。第三階段，自1993年—2001年，中國開始了向市場經濟轉軌的改革。一方面，政府對城鄉二元結構的調控能力減弱﹔另一方面，部門利益、地方利益和城市偏斜性政策慣性，在機制不健全的市場力量作用下，使得城鄉二元結構的利益重心進一步向城市傾斜，突出體現在城鄉教育、就業和社會保障制度等方面。第四階段，自2002年黨的十六大至今，國家採取一系列措施統籌城鄉發展，城鄉二元結構的演進出現了歷史性“拐點”。這方面的改革主要包括：改革戶籍管理制度，加快取消農民工進城就業的限制政策，啟動農村醫療衛生、社會保障制度改革等，使城鄉差距進一步拉大的趨勢得到有效遏制。

來源：人民網-時政頻道

（責任編輯：趙哲）

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