我國事業單位改革20年醞釀正破冰 試點遇難題--時政--人民網
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我國事業單位改革20年醞釀正破冰 試點遇難題

2012年04月26日08:11    來源:人民網-《人民日報海外版》     手機看新聞

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事業單位改革路線圖


  2009年,陝西西安6家經營性文化單位正式褪去事業單位的外衣。圖為改制單位員工喜迎新公司成立。馮 煒攝
2009年廣西師范大學出版社轉企改制。圖為公司成立的揭牌儀式。張 民攝


  120多萬事業單位,3000多萬從業人員,900多萬離退休人員……在中國,事業單位,這個僅次於企業的第二大法人組織,正在迎來命運的巨大變化。

  《關於分類推進事業單位改革的指導意見》日前正式發布。這一改革方案,是新中國成立以來第一次對事業單位改革進行的頂層設計和系統謀劃。

  北京師范大學管理研究所所長朱光明表示,這是繼農村改革、國企改革、政府機構改革之后,中央不斷完善改革總體布局的又一重大決策,是中國社會又一次重大變革。

  中國事業單位發展進入了新的歷史階段。

  廣東省中醫院的改革樣本

  時任廣東省中醫院院長呂玉波憶及多年前的醫院改革,不禁感慨萬千。“一路走來,仿佛攻克一個個碉堡。”

  早在上世紀80年代,廣東省中醫院打破“大鍋飯”,按照企業方式進行了分配制度改革。“改革有效地調動了大家的積極性,可很快也出現了一些副作用。有些人開始開大處方,多買藥,多賺錢。”老中醫禤國維說。

  呂玉波意識到醫院有自身的特殊性,不能完全照搬企業做法。“我們繼續探索符合醫療行業特點的分配制度改革。”

  到2000年,廣東省中醫院將收入高低與工作量和科室的費用控制水平挂鉤,分配與醫務人員貢獻大小和學術水平高低、業務能力強弱挂鉤。如此一來,徹底切斷工資和業務收入的直接關系,醫務人員的積極性也被充分調動起來。

  但作為公益單位,醫務人員的收入並不能無限提高。隨著改革不斷推進,呂玉波發現,對醫務人員來說,能否在事業上有所發展,是他們最為看重的。“要讓每一個進入省中醫院的醫務人員都能看到一個鋪設好的成才階梯。”

  於是,廣東省中醫院加強培訓等內部機制的改革,把全國著名的專家請進來培養人才,其中國醫大師中就有13人。該院醫生張忠德說:“當時很多人不理解,為什麼醫院要制定這麼嚴格的培養計劃?誰不能順利完成,誰就不能升職稱。一些人稱其為魔鬼訓練,叫苦連天。可堅持過來以后,大家明白了醫院的良苦用心。和一起畢業的人相比,我們確實成長得非常快。”

  人事制度改革是困擾事業單位的一個難題。能進不能出,能上不能下,一潭死水,幾乎成了通病。廣東省中醫院實施全員聘用合同制,變“相馬”為“賽馬”,由“身份管理”向“崗位管理”轉變,形成了“想干有機會,能干給崗位,干好有地位”的良好的競爭氛圍。

  醫院人事處處長陳裕說:“在醫院裡,不同的人有不同的價值,他們各有擅長。我們提出了,讓合適的人流動到合適的崗位的理念。比如有些人原來做科主任,可大家覺得他更適合搞業務,那就選擇更適合的人上來做主任,離開主任崗位的人也並不覺得有什麼難堪。在醫院,上上下下成了常態。”

  正是一系列卓有成效的改革,使廣東省中醫院服務患者人數位居全國公立醫院首位,年門診人次超過630萬。擁有省部級重點實驗室、研究室9個﹔近5年爭取到的科研經費超過1億元。而且還連續三次榮獲“全國文明單位”,成為全國衛生系統的一面旗幟。

  近年來,類似廣東省中醫院的改革試點在教育、科技、文化、衛生等各行業,紛紛開花。比如,2005年6月,江蘇省無錫市分別成立教育文化衛生體育管理中心,探索事業單位管辦分離﹔2009年,廣西師范大學出版社開始了轉企改制的歷程,探索事企分離﹔由台塑集團與廈門海滄公用事業發展有限公司於2005年5月共同投建的福建省廈門長庚醫院,被視為鼓勵社會力量興辦公益事業的典型。

  20年醞釀 一朝結果

  “分類推進事業單位改革,不是‘另起爐灶’,而是在前期行業改革的基礎上進行的。”中央編辦副主任張崇和表示。

  最早參與到《指導意見》制定工作的朱光明說:“與此前的政府機構改革和企業改革等相比,這次事業單位改革,從整體制度設計到政策准備,做的都是最好的。”

  據介紹,從2005年起,朱光明等人就已經開始准備《指導意見》,到2011年3月制定完成。

  在這過程中,2008年,經國務院批准,山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市啟動事業單位分類改革試點工作,取得了一些好的經驗。“通過試點,對《指導意見》不斷進行調整和完善。”朱光明說,“事業單位改革的安排是經過深思熟慮的。”

  當然,中國事業單位改革的經驗積累絕不止這六七年。早在1992年,黨的十四大就提出,按照機關、企業和事業單位的不同特點,逐步建立健全分類管理的人事制度。2000年中央下發了《深化干部人事制度改革綱要》,明確了事業單位人事制度改革的方向。截至2011年底,全國簽訂聘用合同的事業單位工作人員已達90%。

  事實上,在本月與公眾見面前,《關於分類推進事業單位改革的指導意見》已於去年3月制定完成並下發。在這一年的時間裡,分類推進事業單位改革全面啟動。

  張崇和介紹說,中央建立了分類推進事業單位改革工作部際聯席會議制度,國務委員兼國務院秘書長馬凱為召集人。2011年6月,國務院召開了全國分類推進事業單位改革工作座談會,對改革進行系統部署。各地陸續召開了改革工作部署會議,普遍成立了改革工作領導小組,建立健全工作機制,有序地推動改革。

  2011年5月,中央編辦印發了《關於開展事業單位清理規范工作的通知》,在全國范圍內開展事業單位清理規范工作,如今,清理規范工作已基本完成。

  張崇和表示,分類工作平穩推進。山西、上海、浙江、廣東、重慶5個試點省市分類工作進展較快,兩個試點省市基本完成了分類工作,其他試點省市已基本完成模擬分類,創造了不少好的做法經驗。其他地方已著手研究分類工作,有的還進行了模擬分類。“中央編辦正在會同財政部、人力資源和社會保障部細化中央國家機關所屬事業單位分類目錄,指導地方制定區域性分類參考目錄等工作。”

  改革推進需解5大難點

  按計劃,山西、上海、浙江、廣東、重慶5個事業單位改革試點地區,應於2010年底結束並向全國推廣經驗,但由於遇到諸多棘手難題,試點工作仍未結束。

  “事業單位的改革非常復雜,面臨的任務也很艱難。”朱光明直言,后續的改革推行會遇到較大的困難。

  《指導意見》的發布,只是一個開始。

  目前而言,第一步的困難是分類。“因為這個關系到將來的利益保障,許多單位都想爭取歸入利益沒有損失的分類。同時,地方上事業單位分類改革是和財政結合在一起,政府壓力很大。”

  “第二,社會保障制度的改革是最大的風險。”朱光明說。在廣東推進事業改革試點過程中,以高校教職工為代表的公益類事業單位內,掀起了一股提前退休潮,嚴重影響了高校的教學秩序。他們認為,若不申請提前退休,退休金將大大縮水。

  第三步的困難是與事業單位改革相伴的人事制度改革。

  朱光明說,事業單位裡存在編制內、編制外的人員,改革任務之一是把這種差別從事實上消除或基本消除,這種改革阻力較大。

  “長期以來,作為事業單位的出版社,其在編人員均為學校在編人員。如何處理好老員工的安置問題成為了改制工作中的一個難點。”廣西師范大學出版社有關負責人說。

  經過多方論証,出版社找出的解決方案是:在原屬學校事業編制的人員退休之前,出版社與廣西師范大學簽訂人員借用合同,廣西師范大學與其簽訂派遣合同,出版社與其本人在協商一致的基礎上訂立勞動合同,退休后回到學校,與其他退休職工享受同等待遇。對於新體制員工,出版社仍繼續按照《勞動法》、《勞動合同法》等法律法規進行管理。

  第四個就是事業單位的去行政化。朱光明說,事業單位有很強的官本位意識,並且日益強化。“改革成不成功就看去行政化去得怎麼樣。”

  “第五個難點就在於推進改革的組織協調。”朱光明說,“《指導意見》關鍵在貫徹落實,還需中央加大支持力度,改變一些部門不願改、不敢改的局面。”

  改革需要“長征”的耐心

  德國洪堡大學社會學家茨姆曼爾對中國的改革十分關注。在接受媒體採訪時,他說,德國改革事業機構用了幾十年,至今仍在摸索。中國的事業單位改革更需要耐心,就像完成一次“長征”。

  既然路線圖已經畫好,時間表已然挂出。接下來,事業單位改革將沿著分類指導、分業推進、分級組織、分步實施的“四分”工作方針有序推進。

  “改革的根本目的是促進公益事業發展,滿足人民群眾公益服務需求。改革不是簡單地減人、減機構、甩包袱,更不是把事業單位搞小變弱。”這一基調,在記者採訪中,中編辦的同志始終強調著。

  事業單位

  改革回顧

  1995年·拉開序幕

  全國事業單位機構和人事制度改革會議在河南鄭州舉行,這次“鄭州會議”正式開啟全國事業單位人事制度改革的試點工作。

  2001年·分領域推進

  國家陸續下發關於調整學校管理體制、地質勘查隊伍管理體制、中央國家機關和省區市廳局報刊結構等若干決定,事業單位改革分領域推進。

  2006年·收入分配改革

  事業單位開始實施收入分配改革,事業單位隨即實行了崗位績效工作制度。

  2008年·117個地級市鋪開

  國辦印發《關於文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》,當年底117個地級市開展相關改革。

  2012年·公開招聘全覆蓋

  人社部表示,2012年,公開招聘制度將在全國各級各類事業單位實現“全覆蓋”。

  (歐陽葉萍 周夕筆整理)

  其他國家

  也在砸“鐵飯碗”

  德國

  與城市交通、水電供應、托兒所、老年護理、垃圾處理等有關的“公共服務行業”都算事業單位。事業單位大部分都在接受私營化改革。德國公共事業單位的雇員雖不是公務員,卻享受類似公務員的待遇。調查顯示,80%的德國大學畢業生把當公務員和事業單位雇員看成理想職業。

  韓國

  韓國的事業單位按照資金和人力資源分為三類:公共企業(如韓國電力公司和高速公路集團等)、准政府機構(如韓國國家養老基金和大韓貿易投資振興公社等)和未分類事業單位(如政府投資的研發中心和國立大學附屬醫院等)。韓國的事業部門改革的主要措施和中國類似,包括:合並與取消、裁員、私有化、功能調整、變賣給投資公司和薪酬改革等。

  越南

  2006年,越南政府進行事業單位改革,出台了關於公共事業單位職責任務、機構編制、財務等自主權的規定。越共中央政治局也於2011年提出推進事業單位改革的指導意見,強調要加快事業單位改革,將一些公共服務社會化,將以往的財政撥款改革成為購買公共服務。
(責任編輯:段欣毅、仝宗莉)
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