深圳大部制改革再動刀 核心是“放權”--時政--人民網
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深圳大部制改革再動刀 核心是“放權”

2012年04月23日08:36    來源:《中國青年報》     手機看新聞

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  2012年4月9日,深圳市民中心C區三樓長長走廊的盡頭,藍色的指示路牌上,“深圳市科工貿信委”的字樣還清晰可見。

  這個在2009年深圳大部制改革啟動之初新建的機構,一度是整合了貿工局、科技局等5個與產業發展相關部門的“巨無霸”,在2011年12月,按照“撤一建一”的原則,又調整為深圳市經濟貿易和信息化委員會和深圳市科技創新委員會兩個部門,同時,不再保留市農業和漁業局。

  從合到分,這塊藍色的指示牌,見証了深圳大部制改革漸進的三年歷程。“隻要適應了經濟社會的發展,碰到問題就要改,如果還有問題,就繼續深化改革”,在中國青年報記者追問此事時,深圳市委副秘書長高國輝的回答似乎已是深圳市各級官員的共識。

  深圳,正在為全國行政管理體制改革探路。

  <b>“巨無霸”的合與分</b>

  2009年以前,深圳市就設有貿易工業局、科技和信息局、保稅區管理局、高新辦等多個產業管理部門,這些部門分別從各自的角度對同一產業進行管理,在一段時期后就出現了資源分散、集合度不高等問題。

  比如,在產業准入審批、項目引進、資金扶持、配套服務等方面政出多門、職責交叉,沒有一個部門能夠全面掌握全市產業發展情況,各種資源也難以形成整體合力為產業發展服務。另外,產業發展園區管理機構與產業部門職能交叉重疊,二者分別對園區內外的產業進行准入審批、項目引進、資金扶持等,影響了資源配置效益。種種弊端,導致工作不協調、園區內外不平衡等,影響了深圳經濟協調持續發展。

  2009年初,正值全球金融危機后期和深圳創業板啟動前期,而深圳的企業多為高新技術企業,於是,在2009年大部制改革中,成立一個能夠全盤掌握全市產業發展情況的部門,推動產業結構調整就成了當務之急。

  整合后的科工貿信委將原先的55個處級單位,整合成29個處級單位,更強調科技創新。“29個處裡,最多的就是姓‘科技’和姓‘高新’的處——科技創新支撐處,科技發展處,科技成果推廣處,高新技術產業化處,高新技術改造處……凸顯了深圳產業調整的特點”。

  從2009年到2012年,經過近三年的運轉,在深圳高新技術產業快速發展的環境下,管理格局的問題又開始暴露出來。

  2012年深圳“兩會”上,數名市政協委員以萬言書的形式對深圳大部制改革進行了反思式回顧,提案中舉例寫道:“科工貿信委對產業實施統一管理,並重在管規劃、管政策、管標准,指導行業發展。但龐大的機構運行起來,反而影響了政府的依法行政效率。如科技創新的行政服務比大部制前弱化了”。

  實際上,從2010年起,深圳市科工貿信委要分拆的消息,就在悄然擴散,其下屬機構也在悄悄地分離。比如,原本下屬負責全市招商引資工作的深圳市投資推廣署,在2010年初就成為了一個完全獨立的部門。這一消息,直到2010年底,深圳市投資推廣署召開年終總結會時才對外宣布。

  而媒體也在2010年,將深圳市科工貿信委冠為“巨無霸”機構,曝出有“1正20副”的官員臃腫問題。后據深圳市編辦解釋,其實領導職數僅為“1正10副”。但此后,外界對該機構過於龐大,辦事效率低下的質疑,並沒有停止。

  2012年2月9日,深圳市政府舉行的一場新聞發布會上,深圳市政府副秘書長高國輝向記者証實,科工貿信委已經被“拆分”調整為深圳市經濟貿易和信息化委員會和深圳市科技創新委員會。據稱,后者的成立“可能開了整個政府職能內的全國先河”。

  <b>39天的革命</b>

  此次深圳行政機構改革,力度之強、范圍之廣、進度之快,前所未有。

  深圳三年前實施的大部制改革僅用了39天,創下了中國行政改革的一個歷史紀錄。

  此次改革以“委”、“局”、“辦”作為政府主要架構:“委”主要承擔制定政策、規劃、標准等職能,並監督執行﹔“局”主要承擔執行和監管職能﹔“辦”主要協助市長辦理專門事項,不具有獨立行使行政管理職能。

  有學者認為,深圳此輪機構改革的核心就是對行政權進行“三分”,“委”、“局”之間最終將形成“行政合同制”,以此來考察績效,實現行政權力間的相互制約。

  以“委”為例,比如,與產業有關的貿工局、科技局、高新園區領導小組辦公室等5個部門被整合為科工貿信委,其他被整合的部門還有發展和改革委員會、規劃和國土資源委員會、交通運輸委員會等。

  這番調整組合,使得原來的46個工作部門減少到31個, “瘦身”近1/3,80%的工作部門納入整合范圍,涉及的600多項行政審批事務減少近200項。即使不作調整的部門,在這次改革中也要按照轉變職能的新要求,重新制定“三定”方案。

  春江水暖鴨先知,深圳市民早就在自己的生活中感受著這種變革。比如一袋超市中擺放的蝦,如何管控質量?質監部門負責生產環節,工商部門負責流通環節﹔如何安全監管?農業、質監、工商、衛生、食品藥品等多個部門對食品鏈的不同環節或不同品種進行監管。但出了問題,找遍農業、質監、工商、衛生、食品藥品等多個部門,不一定能找到管理主責部門,反而投訴無門。

  改革后,新成立的市場監管局,統一承擔由原工商局、質監局、知識產權局等部門的職責,以及衛生局餐飲環節的食品安全監管職責。這使負責食品安全監管的部門由5個減少為衛生、農業、市場監管3個部門,知識產權交由市場監管1個部門負責。

  改革前,除了市場監督管理職能的多頭化之外,其他部門的情況更為錯綜復雜。

  以交通運輸為例:一方面在地域上存在二元化管理,另一方面,城市市政道路和公路在種類上存在二元管理,市政道路由不同部門實行規劃、建設、管養三分離體制,公路則是由另外一個部門實行三者一體化管理。

  在執法方面,公路路政執法由交通部門承擔,市政道路執法由城管綜合執法隊承擔,既割裂了道路管理的整體性,也不利於城市化水平的提升。另外,道路管理與交通設施管理也是脫節的,道路上的路燈、綠化等附屬設施由城管部門負責,但交通信號燈、交通標牌、標識、護欄等交通設施則由交通部門負責。

  改革后新成立的交通運輸委員會,統籌負責特區內外交通規劃(設計)、建設、管養、執法以及運輸管理,特區外的交通、公路也由原來的分級管理調整為市垂直管理。

  為了減少改革帶來的震蕩,深圳自方案公布后,僅用39天就出台了改革后31個政府工作部門的“三定”方案,新部門正式挂牌運作。實際上,在改革方案公布前,深圳市紀委、市委組織部、市編辦、市監察局就聯合下發了《關於嚴明紀律切實保証政府機構改革順利進行的通知》,就改革期間的政治紀律、機構編制工作紀律、組織人事紀律、財經紀律、保密紀律等作了明確規定。實踐表明,此次改革的進程較為順暢。

  <b>最大的改革是人的改革</b>

  改革的核心是“放權”。

  新成立的市場監管局減少行政審批事項,大幅降低企業注冊登記門檻,將有關技術性評審及事務性工作交給社會組織承擔。

  據深圳市編辦統計,改革到現在,共取消、調整、轉移284項職責及行政審批事項,其中,取消和調整行政審批事項194項,佔當時623項的31%。同時,取消、調整和轉移部門承擔的一些評比表彰、統計考核、宣傳培訓、辦展辦會等90項事務性職責。

  與此同時,一邊發育社會組織,一邊繼續放權。22家進駐市行政服務大廳的單位的109項審批比改革前壓縮了563個工作日,國稅局、地稅局、檢驗檢疫局、外匯管理局、 財政委、公安局等6個進駐部門的管理事項(大廳內)均為“即來即辦”。

  最大的改革是人的改革。

  記者在深圳市編辦還了解到,通過大部制改革,政府部門人員編制淨減492名,其中公務員編制356名,雇員136名。局級干部,包括副局級干部編制幾乎減少了四分之一。通過“瘦身”,大大減少了部門之間的職能交叉重疊,為政府的高效運作提供了重要保障。

  多出來的局級領導如何消化?深圳市編辦告訴中國青年報記者,深圳市委、市政府高度重視改革后干部的消化問題,採取了多種行之有效的辦法分流安置局級干部。對需分流的局級領導實行全市統籌安排任職,對到達一定年齡的轉任同級非領導職務或提前辦退,對部門副職和處級領導干部採取擔任市信訪專員、抽調到大運會籌備部門工作、到基層街道挂職、到對口幫扶等地區挂職、選派到市屬國有企業任職等分流方式予以消化。同時還結合市級領導班子換屆,安排部分領導到市人大、政協等部門任職。暫時安置不了的,允許超職數安排,逐步消化。

  <b>“委”、“局”分設避免尋租</b>

  深圳市編辦在接受採訪時表示,深圳的這次改革,從設計之初就不重物理反應,而重化學反應,“著重解決的是制約深圳經濟社會發展的深層次矛盾和問題”。

  以市場監督管理局為例,大部制改革后,該局承接了原工商、質監、知識產權三局的職責,並劃入了消費環節食品安全監管、酒類專賣管理、清理無照經營等職責﹔2011年12月,食用農產品安全質量監管職責從原市農業局劃轉過來,形成了3+4的職能格局。概括來說,從監管執法到促進經濟產業升級再到公共服務,都統一由市場監督管理局來完成。

  改革前后最明顯的區別是機構和領導職數的減少。與之前相比,正處級機構減少13個,減幅40%﹔監管所減少21個,減幅28%﹔局級領導職數減少10個,處級領導職數減少23個。另外,深圳市實施公務員分類管理改革方案,該局將佔全市一半以上的執法員進行了套改,成為全市最大的實施改革的單位。

  該局領導層意識到,必須改變中層領導干部的選拔任用方式,引進崗位聘任制。深圳市場監督管理局用民主推薦權重分析制度來選拔任用正科級領導干部,科(所)負責人實行崗位聘任,打破任職終身制,解決了干部能上不能下的問題。

  人才選拔任用機制的創新,激活了業務工作開展的創新。該局提出“自我革命、自我放權”的口號,提出了推進企業注冊登記體制機制的改革創新舉措——《關於鼓勵社會投資加快經濟發展方式轉變的若干實施意見》。這一被民間簡稱為市場准入“28條”的意見,讓企業登記注冊“即來即辦”,有限責任公司登記打破區域限制,全市窗口“大通關”受理,企業年檢無紙化,放鬆政府管制,降低企業准入門檻,減輕企業負擔,提高辦事效率,贏得了百姓認可。“即來即辦”制度也因此獲得了市政府授予的“改革創新特別貢獻獎”。

  “三年后再來看這些部門,透視大部制改革的效果,應該說是瑕不掩瑜,總體上還是成功的。”深圳市政協委員蘇醒認為,大部制成功的最典型案例,莫過於市場監督管理局。

  “深圳市市場監督管理局成為深圳繼公安局之后的第二大部門,其監管職責涵蓋了原工商行政管理、質量技術監督、知識產權(商標、專利、版權)、物價、餐飲監管(其他地區屬於食品藥品監督管理局或者衛生局的職能)、酒類產品監管等部門職責。”蘇醒說。

  在他看來,深圳市市場監督管理局的整合,真正貫徹了大部制改革思路,理順了市場監管體制。新的市場監管體制框架基本建立,各項業務工作進展順利,創新發展、科學發展的局面基本形成。

  “政府機構轉變一個很重要的問題就是增強服務功能,削弱利益功能。”廣東省社科院教授丁力認為,深圳這次政府機構改革將制定政策和執行政策的部門分開——制定政策的“委”與執行政策的“局”分設,“這能夠有效避免尋租現象”。

  深圳市的計劃是,到2013年建成全新的公共服務型政府的目標,在整合調整政府機構后,還要創新政府運行機制和模式,完善決策執行監督的運行機制,讓改革落到實處。

  
(責任編輯:閆妍、段欣毅)
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