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滬渝開征房產稅:政府直面納稅人挑戰很大

2011年02月13日09:19    來源:《中國青年報》     留言 0 條     手機看新聞

  人物檔案

  翟繼光,中國政法大學民商經濟法學院副教授,碩士生導師,兼任北京大學財經法研究中心民營企業稅法研究室主任。

  對話背景

  兔年春節前夕,房產稅落地重慶和上海,從公布到施行隻有4個小時,兩地部分居民開始要為擁有住房試點納稅。

  有專家指出,在中國重大稅制改革中,房產稅改革試點是首次以地方政府名義、由地方政府制定並由其自行發布改革試點方案。重慶、上海房產稅改革試點,也是1994年分稅制改革后,從真正意義上健全地方稅體系的開始。

  從2010年9月29日多部委聯合出台的新一輪樓市調控措施中提出“加快推進房產稅改革試點工作,並逐步擴大到全國”開始,“房產稅真的要來了嗎”一直是公眾高度關注的問題,伴隨著滬渝兩地房產稅改革試點方案的公布,房產稅開征已是板上釘釘,但是,眾多爭論依然不絕於耳。日前,就相關話題,中國青年報記者專訪了翟繼光。

  房產稅改革試點是否在“稅收法定”軌道上運行

  中國青年報:除了房產稅的范圍和稅率,公眾還高度關注開征房產稅的立法程序問題。目前我國包括房產稅在內的眾多稅種,是否做到了“稅收法定”?

  翟繼光:稅收法定原則是稅法的最高原則,它的基本含義是基本稅收制度,即納稅人、征稅對象、稅率等基本稅收要素應當由法律明確規定,原則上不允許授權立法。稅收法定原則中的“法”是最高立法機關制定的法律,不包括政府制定的行政法規。

  時至今日,中國現行的19個稅種,通過全國人大立法的,僅有個人所得稅法和企業所得稅法兩部。

  其他17個稅種的征稅依據,是國務院以及相關部委制定的條例或暫行條例。這樣的格局,源於1985年全國人大授權國務院,在經濟體制改革和對外開放方面,可以制定暫行的規定或者條例。2000年通過的《立法法》中的立法授權,即“稅收制度尚未制定法律的,全國人大及其常委會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規”。實質是1985年授權立法的延續。

  從法治完善國家的經驗來看,征稅從來都是議會的基本職權之一,一個國家的幾乎全部稅種都是由議會通過法律來征收的,隻有極少數不太重要的稅種才會授權政府開征。我國稅收法治由於尚處於完善過程中,目前還很難實現真正的稅收法定原則,隻能實行比較寬泛的稅收法定原則,即將這裡的“法”擴展為法律和行政法規。從這一意義來看,我國目前基本上實現了稅收法定原則,個人所得稅和企業所得稅根據法律開征,其他稅種根據國務院的行政法規開征。

  中國青年報:有評論質疑,重慶和上海市政府制定的房產稅改革試點辦法,在現行法律框架中找不到依據,兩市的改革試點,只是根據國務院常務會議作出的決定,“同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點,具體征收辦法由試點省(自治區、直轄市)人民政府從實際出發制定”。對於這一爭論,您有何看法?

  翟繼光:根據現行《立法法》、《房產稅暫行條例》的規定,地方政府無權自行開征房產稅。

  目前根據地方政府制定的規章來開征房產稅的做法不符合稅收法定原則。當然,有些國家的地方也擁有稅收立法權,可以開征地方稅,但這種權力同樣是由地方議會來行使的,由地方政府開征新稅的做法非常少見。

  當然,滬渝兩地目前的這種做法也不能說沒有任何法律依據、完全違背《立法法》和《房產稅暫行條例》。《房產稅暫行條例》第十條規定:“施行細則由省、自治區、直轄市人民政府制定,抄送財政部備案。”這實際上給地方留出了試點房產稅的空間。嚴格來講,上海和重慶並不是開征一個新稅種,而是將《房產稅暫行條例》第五條所規定的“個人所有非營業用的房產”的免稅政策予以修改而已,地方政府既然有權制定“實施細則”,也有權對相關條款進行“解釋”,上海和重慶試點對“個人所有非營業用的房產”開征房產稅可以認為是對《房產稅暫行條例》的解釋,當然,這種解釋有些“過分”,已經超越了解釋的界限,但仍可以認為是一種擴大解釋,即將“個人所有非營業用的房產”解釋為一定標准以內的房產,如一家一套以內或者人均60平米以內等,超過這一標准就不屬於“非營業用的房產”,不屬於免稅的范圍,就可以征稅。

  即便如此,相信絕大多數人不會滿意上述“解釋論”,我想出上述“解釋論”也花了很長時間。總之,上海和重慶試點房產稅的做法的確存在合法性不足的問題,不如由國務院修改《房產稅暫行條例》,在其中增加一個授權地方對“個人所有非營業用的房產”試點征稅的條款更具有合法性。

  房產稅能否擔當地產調控、增加地方稅源的重任

  中國青年報:最早提出征收房產稅時,主張盡快出台的理由是,在保有環節對住宅征稅可以抑制需求、降低房價,這種說法符合我國房地產市場現實嗎?

  翟繼光:商品房作為一種商品,其價格最終由供求關系決定,調控房價隻能從供求關系入手,而不能從增減成本的角度入手。根據這一原理,降低土地出讓金或者增加購房成本、增加保有住房成本都不能降低房價。開發商不會因為土地出讓金降低了而將可以賣到每平方米3萬元的房子降到每平方米2.9萬元,同樣,在商品房供不應求的時代,賣家可以輕而易舉地將各種稅費轉嫁到買家身上而獲得相同的利潤。

  調控房價隻能從供求關系入手,限制購房套數在一定程度上限制了需求,可以達到供需平衡,甚至供大於求,可以控制房價﹔政府增加保障性住房的供應量和土地供應量可以達到供需平衡,甚至供大於求,也可以控制房價。

  房產稅僅僅增加保有住房的成本,沒有改變供需關系,因此,不能控制房價。而且,由於房產稅成本最終可能由購房者承擔,因此房產稅可能會推高房價。

  中國青年報:近十年來,我國政府對房地產業實施宏觀調控時,在稅收工具上主要選擇使用營業稅、個人所得稅和契稅等,征稅依據主要是保有時間,此次兩市開始房產稅改革試點,從已經公布的方案來看,和房地產調控有聯系嗎?

  翟繼光:商品房的需求中有很大比例是炒房需求,而不是真正的居住需求,調控房價應當從打擊炒房者入手。但房產稅同樣打擊不了炒房者,因為炒房者都是短期持有,長則七八年,短則一兩年就會出手,每年百分之幾的房產稅根本抑制不了炒房者。而且,炒房者所炒的都是小戶型商品房,很少有人炒大戶型和別墅,這也是很多房地產項目中的小戶型商品房開盤之初就被搶購一空,僅剩大戶型商品房的原因之一。目前,上海和重慶出台的房產稅的主要征收對象卻不是小戶型商品房,而是大戶型商品房和別墅,因此,這種房產稅根本打擊不了炒房者,與控制房價的目標沒有關系。

  中國青年報:主張對住宅在保有環節開征房產稅的人期望通過這個新稅為地方政府創造一個新的較大的稅源,以平衡中央和地方失衡的財政分配關系。這也是目前中國稅制改革追求的目標之一,即從現有的以增值稅和營業稅等間接稅為主的稅制結構,向以個人所得稅和房產稅為主的直接稅收轉變,使地方政府不再單純依靠“賣地為生”。房產稅能否成為地方稅收主要來源?

  翟繼光:這一預期目的不是由房產稅自身來決定的,而是由整個稅收體制的改革和調整來決定的。就目前的房產稅現狀來看,所取得的稅收收入還很有限,不可能成為地方稅收的主要來源。當然,政府可以擴大房產稅的征收范圍,提高房產稅的稅率以增加房產稅收入,但如此一來就會大大提高我國整體的稅收負擔,特別是增加個體納稅人的稅收負擔,在我國稅收負擔已經不輕的情況下,再大幅度提高稅收負擔是不現實的,也不利於經濟的持續穩定發展,更容易引起普通納稅人的抵制。

  當然,如果在提高房產稅的同時,能夠降低或者取消其他稅費,如降低土地出讓金,取消城鎮土地使用稅,降低個人所得稅,使納稅人的整體稅收負擔不增加,房產稅有可能成為地方稅收的主要來源。

  直面公眾征收房產稅,政府做好准備了嗎

  中國青年報:向居民征房產稅,是居民要向政府直接繳納貨幣,而依據又是居民花錢買來的不動產。這樣的稅種,讓政府和納稅人直接面對面,在我國19個稅種中,主要的納稅主體是企業,這對政府來說,目前可能帶來哪些挑戰?

  翟繼光:我國目前的稅收以間接稅為主,直接稅中的個人所得稅也是以代扣代繳為主,因此,普通老百姓親自納稅的機會可謂少之又少。這種制度雖然有利於減小納稅人對國家征稅的抵觸情緒,提高征管效率,但也導致了嚴重的負面影響。老百姓的納稅意識普遍比較弱,監督政府花錢的積極性也不高。在這種社會背景下,直接開征面向老百姓且由老百姓親自繳納的房產稅的確向政府提出了挑戰。

  由於目前房產稅主要定位於高收入群體,這一挑戰在短期內尚不明顯。高收入群體接觸稅收的機會較多,對納稅已有一定意識,特別是在購房時需要繳納契稅,而且契稅原則上也是由購房者親自繳納,所以,對高收入群體征收房產稅的難度並不大。

  中國青年報:重慶試點方案規定,納稅人在規定期限內不繳或者少繳應納的稅款,由稅務機關責令限期繳納,逾期仍未繳納的,稅務機關可以書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機構,從其存款中扣繳稅款、滯納金及罰款。以上內容參照了稅收征管法的有關規定,但是,刪去了稅收征管法中採取以上措施的前提和限定條件。按稅收征管法,採取上述“扣繳”措施,須“經縣以上稅務局(分局)局長批准”,而稅收征管法的另一重要前提是,從納稅人銀行賬戶扣繳逾期稅款的方式,隻針對從事生產、經營的納稅人﹔對個人所得稅的征收管理,就沒有規定可採取“扣繳”納稅人銀行存款的方式。對於這一征稅方式,您有何看法?

  翟繼光:政府征稅的程序和方法應當符合《稅收征收管理法》及其實施細則的規定,不能採取違法的方式征稅,直接從納稅人存款賬戶中扣繳稅款的做法就值得商榷,納稅人存款賬戶中的存款並不一定屬於納稅人,政府直接扣繳稅款有可能侵犯第三人的權益。還有一個問題,就是這裡的納稅人是指個人,還是指家庭?如果是個人,張三名下的房產能否從張三配偶的賬戶中扣繳稅款?如果是家庭,家庭的范圍有多大?是僅指夫妻,還是包括家中未成年的子女?成年子女和夫妻雙方的父母是否包括在內?

  中國青年報:去年10月,中央關於“十二五”規劃的建議中,提出“逐步健全地方稅體系,賦予省級政府適當的稅政管理權限”,房產稅改革試點,已經進入實質操作階段,隨著改革不斷深入,帶給政府的挑戰會有哪些?

  翟繼光:關於房產稅收入的用途會給政府帶來挑戰,當政府直接面向普通老百姓征稅時,老百姓的監督意識會大大提高,上海和重慶為了減輕納稅人的抵觸情緒而規定將房產稅收入全部用於保障性住房和公共租賃房,如果地方政府大規模開征房產稅,政府是否還有勇氣承諾稅款全部用於保障性住房?如果有,納稅人會通過人大、政協等機關來監督政府對稅款的使用,如果真的全部用於保障性住房,而不用於地方政府的其他支出,地方政府開征房產稅就真正變成了一種“公益事業”:向富裕居民征收房產稅,然后轉移給貧困居民。在地方政府沒有受益的制度中,地方政府的積極性來自哪裡?

  房產價格評估制度也是擺在政府面前的一個難題,如果評估價值年年提高,納稅人會批評政府控制房價不力,甚至會批評政府為了多收稅而暗中推動房價上漲。

  如果將來正式實施房產稅后,政府不承諾全部用於保障性住房,而作為地方政府一般收入的重要來源,納稅人是否會因此批評政府有欺騙納稅人之嫌?這些問題是很值得地方政府深思的,如果處理不好,不僅會導致房產稅運行不良,還會進一步延伸到我國所有的稅種。提高普通老百姓的稅法意識很難,但提高以后再想降低就更難了。稅法意識中雖然包括依法納稅的意識,但更重要的是權利意識和監督意識。西方發達國家政府想任意花納稅人的一分錢都很難,就是因為公民的稅法意識很強,政府所花的每一分錢都必須事先經過議會的同意,事后接受議會監督,更重要的是,政府預算以及議會對政府的審計結果都是公開的,每一個公民都可以看到政府將錢花到哪裡了。我們的地方政府是否做好了將自己的預算公之於眾的思想准備和制度准備?(記者 王亦君)
(責任編輯:盛卉)
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