國家審計署就收費公路審計調查結果有關問題答問

2008年02月27日14:10  來源:審計署網站

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  2月27日,審計署公告了《收費公路審計調查結果》。針對審計調查結果的有關情況,審計署固定資產投資審計司司長潘曉軍接受記者的採訪,回答了記者的有關問題。

  記 者:這次收費公路審計調查,對“貸款修路,收費還貸”政策如何評價?

  潘曉軍:長期以來,我國公路基礎設施落后於經濟社會發展,成為發展的瓶頸問題。為促進公路建設,1984年,國家出台了“貸款修路,收費還貸”政策,提出在堅持發展非收費公路為主的前提下,可以適當“貸款修路”,建成后“收費還貸”,以彌補政府投資的不足。這項政策實施以來,效果非常明顯,至2005年底,全國高速公路由零公裡發展到4.1萬公裡,一、二級公路由1.9萬公裡提高到28.47萬公裡,高等級公路的建設發展,又推動和促進了經濟發展,改善了物流條件,方便了人民群眾出行。因此,二十年來公路建設的成果表明,在特定時期,國家制定“貸款修路、收費還貸”政策是完全正確的。2020年以前,我國還將建設大量高等級公路,“貸款修路、收費還貸”政策仍應在未來一定時期繼續實行。

  但是,也要看到,一些地方和交通部門在政策執行過程中,有的指導思想上存在偏差,片面地理解“貸款修路、收費還貸”政策,非收費公路建設為主的主旨思想不夠明確,主要利用銀行貸款建設大量收費公路。再加上相應的管理法規滯后,收費公路建設、運營、管理中存在不少問題,影響了政策效果。

  記 者:收費公路的管理法規滯后,主要體現在哪些方面?

  潘曉軍:一是相關政策法規未根據實際情況變化而及時調整。如八十年代初,收費公路的收入主要是車輛通行費。隨著公路設施的不斷完善,收費公路的服務區、加油站及廣告經營等也取得了很多收益,形成新的還貸資金來源,但有關部門一直未明確如何管理。實際執行中,這部分收入有的未納入公路收益管理,有的還挪作他用,不利於盡快還清公路建設貸款,也形成了國有資產流失隱患。

  二是收費公路政策的配套法規制定不及時。如2004年8月,國務院頒布了《收費公路管理條例》(以下簡稱條例),對新建收費站的設置、收費期限等做出了規定,並要求出台相關辦法,對《條例》頒布前已建成收費站進行規范。但時隔三年多,相關辦法仍未出台,這不僅容易造成《條例》頒布前已建成收費站設置過多過密、收費期限過長等問題長期得不到解決,部分公路收費管理混亂,而且也影響了國家有關政策的執行效果,增加了社會負擔。

  三是對收費公路管理中的一些新問題、新情況,沒有及時制定法規予以規范。如一些民營企業、外資企業向交通部門購買收費公路經營權時,其出資大部分是銀行貸款,但銀行貸款不是用這些企業的資產作抵押取得的,而是以被購買的收費公路的經營權作質押取得的。這種做法不僅未達到吸引社會資金參與公路建設的目的,還讓一些人以極低的風險代價控制了巨額公路國有資產,並從中牟取巨額利益。

  記 者:收費公路規模過大對社會有何影響?

  潘曉軍:大量建設收費公路會對社會帶來一些負面影響,主要體現在三方面:一是債務負擔偏重,存在償債風險。大量舉債建設收費公路,不僅增加收費公路的還貸難度,容易導致拖欠工程款等社會問題,還容易增加銀行的金融風險。二是不利於土地資源的有效使用。我國是一個人多地少的國家,高等級公路建設佔地較多,一些地方在公路密度已很高的情況下,仍然超越資源環境承受能力大量建設收費公路,不利於土地資源的有效使用。三是增加社會運營成本。公路的屬性應是公益性設施,在特定時期適當建設收費公路,加快公路建設速度,有利於促進經濟社會的發展,但大量建設收費公路,將加大社會的運營成本。增加群眾的出行負擔。

  審計署建議,主管部門和各級地方政府要進一步研究控制收費公路規模,加大政府對公路建設的投入,既又好又快發展公路事業,又降低社會運營成本,彰顯政府責任。應統籌考慮地方財力、現有土地資源、償債能力、社會負擔和未來發展需求等,科學規劃收費公路的建設布局、建設速度和建設規模,加強收費公路建設運營管理,提高效益,防范償債風險。

  據了解,相關部門已初步提出逐步撤並二級收費公路、控制收費公路規模總量的管理思路。一些地方政府也提出,將加大財政投資力度,如北京市在今明兩年將投入82億元作為新建高速公路項目資本金。

  記 者:審計署對完善收費公路政策提出了哪些建議?有關部門採取了哪些措施?

  潘曉軍:針對收費公路管理法規滯后問題,審計署已向國務院和有關部門提出了十多份完善政策的建議。建議盡快出台《條例》的配套法規,完善收費公路投資主體資格、通行費收入管理、權益轉讓、統貸統還等相關規定,從制度上規范收費公路的投資建設和運營管理、權益轉讓等,監督國有資本經營收益的運用和管理,嚴格收費公路經營權轉讓。

  目前,有關部門正在積極研究,除已經出台的《進一步規范收費公路管理工作的通知》等4項法規和制度外,還將研究修改《條例》,陸續頒布《收費公路權益轉讓辦法》、《收費公路權益質押貸款管理辦法》、《關於逐步撤並二級公路收費站點的工作方案》等9項規章制度。

  記 者:有些部門和地方政府認為,收費公路規模佔公路總裡程的比例不高,如何評價?

  潘曉軍:國家規定,二級(含)以上貸款修建的公路可以設站收費,但堅持的仍然是“非收費公路為主,適當發展收費公路” 原則,並不要求二級以上公路都利用銀行貸款修建。但審計調查了解到,近些年,一些地方強調公路快速發展,但又苦於財力有限,大量二級(含)以上公路都是利用貸款建設的,至2005年底,我國收費公路裡程已達18萬公裡,相當於高速、一級和二級公路總量的55%,實際成了收費公路為主,非收費公路為輔,這違背了政策的初衷,也加重了社會負擔。至於有些人將收費公路裡程與全國公路總裡程相比,認為收費所佔比例偏低,這是不可比的。隻有二級以上公路才涉及收費問題,以百萬公裡農村低等級公路為基數測算收費公路所佔比重,也是不科學的。

  記 者:很多人認為首都機場高速公路收費不夠合理,審計結果公告也涉及這個問題,請問如何看待這個問題?

  潘曉軍:首都機場高速公路是北京市交通局利用財政資金和部分銀行貸款建設的,1993年開始收費。在收費3年多后,機場高速被轉為上市公司在香港上市,同時重新核定30年收費期限。而當時國家對公路經營權轉讓的規定並不明確,上述行為雖不合理但不屬違法違規。北京市政府已明確表示將採取措施,逐步解決這一問題。

  上述現象,全國在九十年代時比較普遍。當時一些地方政府財力有限,但公路基礎設施差、成為發展瓶頸的問題又很突出。就採取將政府還貸公路轉換為經營性公路,或是經營性公路轉為上市公司,再重新審批收費期限,把收費期限定得長一點(國家規定最長30年),這樣收費可以多一點,再把收回(或上市融資)的錢用於各項建設。實際是把收費公路當作一種融資平台。這導致一些收費公路的收費期限過長,成為“高價公路”。今后隨著政策法規的不斷完善,此類問題有望得以改進。

  記 者:我們注意到,一些地方將政府還貸公路收取的部分通行費用於其他收費公路項目建設,並稱之為“統貸統還”,這種作法是否合規?

  潘曉軍:這種作法不合規。原因有三:一是國家有關法律法規多次明確規定,政府還貸公路收取的車輛通行費隻能用於償還貸款或集資,不能挪作他用。如《收費公路管理條例》規定“政府還貸公路的車輛通行費,除必要的管理、養護費用從財政部門批准的車輛通行費預算中列支外,必須全部用於償還貸款和有償集資款,不得挪作他用”。二是2004年頒布的《收費公路管理條例》雖然提出“省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路,可以實行統一管理、統一貸款、統一還款”,但也未規定車輛通行費可以用於其他項目建設。三是實際執行中,一些地方將應當用於償還貸款的車輛通行費集中起來,用於設立“重點工程建設資金”,或直接用於市政基礎設施、其他公路等項目建設,搞所謂“滾動發展”,這種做法不屬於“統貸統還”。

  出現這一問題的主要原因還是各級財政安排公路建設資金不夠,交通部門為多上項目,將已建成公路收取的車輛通行費用於其他新建項目,充當資本金。這種做法導致一些經營效益較好的公路因貸款未償還而長期收費,把公路建設的部分責任轉嫁給社會和群眾。

  記 者:車輛通行費被擠佔挪用、違規減免、大量用於工資性支出、閑置滯留等問題很突出,如何加強收費公路車輛通行費的使用管理,審計署有何建議?

  潘曉軍:車輛通行費管理存在的問題,與通行費收入不公開、不透明有關。對此,審計署建議,將收費公路的通行費收支、還貸情況及經營權轉讓等情況,定期向社會公告,接受群眾監督,要嚴格收費公路的運營管理。交通部應加強對通行費的監督檢查,及時糾正和處理截留挪用、違規減免、少數管理人員收入過高及各種收益流失等問題。

  記 者:收費公路權益轉讓存在不少問題,其主要原因是什麼?

  潘曉軍:為了加快基礎設施建設,國家鼓勵社會資本參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。但也有些企業並未真正投入資金搞建設和開發,而是把國家寶貴的公路資源、土地資源等作為牟取暴利的工具,有的在取得公路項目建設經營權后,以權益轉讓名義,違規高價將項目轉讓,從中牟取暴利﹔有的是違規低價獲取項目經營權,再違規延長收費期限和提高收費標准﹔有的自有資金分文未投,完全利用銀行貸款搞交易。這些問題的存在,反映出有關部門在開放建設市場后,對社會資本參與項目建設、收益水平、權益轉讓、資金來源等方面的法規建設和監督管理不到位,社會資源被少數人用來牟取暴利。

  審計署已建議交通部對收費公路權益轉讓進行專項清查,對其中不合規問題要盡快糾正,防止國有資產流失。

  記 者:審計結果中提到了“特權車”、“人情車”,為什麼關注這個問題?

  潘曉軍:目的在於維護公眾利益和社會公平。國家規定,軍車、執行任務的警車等可以免交車輛通行費。但一些地方交通部門違規擴大減免范圍,通過發放“免費卡”、“公務卡”、“減繳証”等,減免了一些單位和個人應繳的車輛通行費。甚至少數車輛通行費征收機構還以收費權作交易,謀取小團體利益,擾亂收費秩序。這不僅造成車輛通行費大量流失,也影響了政府形象和社會風氣。

  記 者:群眾反響比較強烈的城市道路收費問題是否涉及?

  潘曉軍:本次審計調查也關注了城市道路收費問題。按現有規定,公路由交通部門管理,城市道路由建設部門管理。目前,上海、廣州、成都、長春、太原、哈爾濱等大中城市都有收費的城市道路。城市道路收費存在的問題與收費公路相差不多,也存在法律法規不完善,強制征收車輛通行費、截留挪用車輛通行費、運營管理不規范等問題。如國家規定,不得將車輛通行費平攤到所有車輛強制征收。但有的城市自1993年以來,對該市及臨時進市車輛,無論是否在貸款修建的道路上行駛,均收取車輛通行費。截至審計時已征收170多億元。

  記 者:審計查出問題是否得到糾正、整改?

  潘曉軍:截止目前,審計查出的大部分問題已得到糾正。特別是交通部對收費公路存在問題的整改高度重視。交通部黨組先后10多次召開專題會議研究部署整改工作,先后三次召集相關省市交通廳局負責同志研究整改意見,並加強與有關部門的溝通和協商,共同推進整改工作。同時,交通部積極完善法規,已出台3個文件,規范收費公路管理、清理違規減免車輛通行費等,正在起草規范車輛通行費使用等數項法規。

  記 者:2006年開展的收費公路審計調查,為什麼2008年才公告?

  潘曉軍:收費公路審計調查涉及全國18個省(市),其中,審計署投資司直接調查了北京市收費公路的建設運營管理情況,這項工作於2006年底結束,但審計結果對外公告有一個嚴格的程序。首先,審計調查結果涉及的主要問題和整改情況,要充分征求交通部和18個省(市)政府的意見,這一般需要半年左右,尤其是各地對審計發現問題的整改需要一定的時間。其次,審計署內部有嚴格的審核程序,也需要時間。因此,從審計結果公告稿起草至發布,需要較長時間。

  記 者:這次收費公路審計調查與以往的建設項目審計相比有很多不同,收費公路審計調查的關注點有哪些?

  潘曉軍:近幾年,審計機關大力開展效益審計,即在檢查真實、合規基礎上,更多地關注投資的效益問題,包括直接經濟效益和社會效益。社會效益主要是從促進社會經濟發展和和諧建設方面進行分析。

  本次收費公路審計調查重點關注的是“政策法規、規劃決策、投資體制、運營管理、投資效益和社會公平”等六個方面,分析現行收費公路政策、法規和管理是否到位,對能源資源的配置和管理是否合理﹔企業是否嚴格執行國家相關政策,加強項目建設和管理﹔政策的實施是否注重社會公平、環境保護等,所反映的問題也主要體現在這些方面。

(責任編輯:李鐳)
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