普遍建立“法人治理結構”

深圳事業單位改革:告別行政級別 行政化走向市場化

張有義 李偉雄

2007年11月11日15:56  來源:法制日報

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    擬通過“紅頭文件”整合后,繼續制定部門規章和條例,第二步改革將以立法形式定型

  七項改革基本思路: 

  在事業單位中普遍建立法人治理結構,理事會、管理層、職工大會相互獨立、相互制衡

  取消事業單位行政級別,逐步實現事業單位職級制,推行職員制

  對於可由社會提供的公共服務,政府將採用“購買服務”的方式,由有資質的社會組織完成

  財政供給方式告別“按人頭撥款”,從過去的“養人”轉變為“養事”

深圳17家市政公園管理處被作為首批事業單位改革試點


  11月9日,在深圳市事業單位改革動員大會上,一位本次被改革單位的負責人,左手邊放著本次改革的文件,右手邊放著去年改革的文件。對比之下,他覺察出一些問題。因為按照文件的性質,他很清楚,這一次改革的文件屬於“紅頭文件”,因此每個改革方案的主語都是“……意見”,而去年有好幾個改革文件的主語是“……辦法”。

  學法律出身的這位負責人一語道破玄機:“這次改革並沒有直接以立法的形式進行。因為使用‘辦法’一詞,表明它已經屬於部門規章的立法層次,而‘意見’尚不能歸類於立法。”

  這位負責人所說的第一次改革,即去年進行的分類改革,解決了“哪些是事業單位”、“什麼是事業單位”的問題。而這一次是深圳事業單位改革向縱深方向邁出的第二步,既要解決“事業單位應該怎麼樣”的問題。

  對於這兩次改革步驟的依據上,確實像上述負責人所言存在差異。“就現在而言,與其說是第二步,不如說是第1.5步,因為第二步是剛剛走出,后續的立法工作還很多。”深圳市體制改革辦公室一位負責人對本報記者表示,他們將先通過文件的形式確定改革的方向,然后會繼續加大立法,包括以部門規章和條例的形式向前推進。

  “但是,這次改革的最大難點並非立法問題,而是個人利益的分配問題。”體改辦負責人說:“個人利益的問題是這次改革中最大的難關,我們沒有希望全部被改革的對象能夠理解改革的良苦用心,但是,我強調,五年之后,他們會全部明白、理解和支持!”

  就在這次改革動員會召開的前一天,在距離深圳市民中心不遠處的一家公園管理處,也進行了一番很激動的探討。討論的主題是如何面對即將開始的人事改革。員工們最為關心的問題是,自己的工資會不會變,退休后的福利待遇會不會變﹔領導們關心的問題則是,這個單位是被並入深圳統一的機構,還是繼續獨立發展。“我們深圳的公園,經歷了一個由收費向免費再到強化公眾服務質量的過程,這個過程應該說,是公益性得到不斷彰顯的過程。”

  在10月29日,深圳市委市政府經過一年多醞釀,下發《事業單位機制體制改革創新七項改革方案》后,本報記者聽到了來自深圳一些被改革單位不同的聲音。

  “事業單位改革的目的無非是為廣大市民提供更多更好的公共產品和服務,如果不改革,我們每個公園的管理機構也能夠讓公園的公益性得到更為集中的發揮﹔而改革之后,是否就能夠增強這種公益性呢?”公園管理處的一位負責人情緒激動地表示,他深感不解和疑慮。

  其實,公園管養體制的改革,只是深圳這次改革的一部分內容。這次改革涉及教育、醫療、科研、公証等諸多部門,最為關鍵的核心內容是,不再僅僅是事業單位的分類改革,而是在分類改革之后,向事業單位人財物等機制性問題更進一步的改革。在全國來講,就像深圳市委市政府副秘書長、體制改革辦公室主任南嶺所言,是一場破冰之舉。正因為是破冰之舉,質疑之聲也在所難免。

  回憶 深圳事業單位改革從第一步到第1.5步 

  中國的事業單位,是一個非常特殊的現象。很多研究中國問題的外國學者,或者想把成果用英文發表的中國學者,一直想不出一個適當的英文單詞來表達中國的事業單位,因為英文裡面沒有對應的存在。同時他們發現,很難用國外的非營利組織(NPO)或者非政府組織(NGO)理論來研究中國的事業單位。中國事業單位的特殊性,不僅難倒了學者,而且也難倒了官員:事業單位如何在法律上界定?

  再加上多年以來,我國事業單位體制下所形成的諸多弊病,一場發生在事業單位領域內的變革勢在必行。而改革的前提是,如何科學地界定事業單位的范圍,即哪些機構屬於事業單位。這需要從法律上明確,也就是隻有以法的形式確定了事業單位的內涵和外延,其他的變革才可能實現。

  2006年7月,確定事業單位范圍的分類改革悄然啟動,揭開了深圳事業單位全面改革的序幕。但這一改革舉步維艱,因為改革者們清楚地看到我國的事業單位,廣泛地分布在文教科衛、基礎設施、社會管理等基本的公共產品和公共服務領域。同時,作為向全社會提供基本公共服務的單位,它們又是實現和完成政府公共政策的基本工具,肩負著實施法律、貫徹政府政策的使命。雖然隨著市場經濟體制的逐步確立和社會對公共產品和服務需求的增加,基本形成於計劃經濟時期的事業單位已經不能適應新時期、新階段的要求,但是如何分類改革涉及面極廣,因此改革難度極大。

  據有關負責人介紹,深圳建市20多年來,市、區兩級公有事業單位1902家,編制9.3萬人,其中市屬事業單位518家,編制4.2萬人。長期以來,深圳市的事業單位“職能錯位、政事不分、事企不分”的現象較為突出。據統計,深圳整個事業經費支出中,約70%用於“人頭費”開支,直接用於“養事”的經費僅佔30%。

  深圳市體制改革辦公室有關負責人對本報記者說,他們在與市編辦、人事局等單位的共同努力下,逐漸梳理出了事業單位這樣的定位:

  事業單位情況雖然非常復雜,但有一個特點,在法律上都叫做“事業法人”,而且產權都是國家所有。從法律的角度去看,現在的事業單位可以分成三個類型:執行政府職能的法定單位,提供公益性服務的公益單位,可以企業化運作的營利單位。這三個類型中,隻有提供公益性服務的公益單位保持事業法人的身份,法定單位轉變成政府機構,營利性單位則變成企業法人。

  在這種情況下,深圳對不同類型的事業單位,分別採取回歸政府、推向市場、保留和撤銷等不同的改革方式,納入各自的領域。

  監督管理類事業單位原則上納入行政管理序列。其中主要承擔行政管理和執法職能的,剝離相關服務職能后轉為行政或行政事務機構,部分承擔相關行政管理和執法職能的,按照政事分開的原則收回其有關行政職能。

  經營服務類事業單位細分為經營開發類和中介服務類。經營開發類事業單位主要包括黨政機關所屬培訓機構和接待基地、后勤服務、新聞傳媒出版、影視文藝創作、開發性科研、勘察設計等單位。這類單位原則上全部轉為企業,注銷事業單位法人登記並依法進行企業注冊登記。中介服務類事業單位原則上實行脫鉤改制,不再列入事業單位序列。

  公共服務類事業單位劃分為純公益類和准公益類。前者的機構設立、服務宗旨、公共目標、業務范圍等事項由政府確定和監管,所需經費由同級財政予以保障﹔后者在向社會提供公共產品的同時,可依法收取一定費用補償其支出,涉及范圍主要包括非義務教育、非營利醫療衛生、經營性公用場館等領域。

  最終,改革后深圳保留的市屬事業單位共有338家,佔現有市屬事業單位數量的65%﹔涉及編制33500名,佔現有市屬事業單位總編制41726人的80%﹔實有在編22671人,佔現有市屬事業單位實有編制28281人的79%。

  這也表明,改革的第一步順利實現。而第二步,也就是現在,要在分類改革的基礎上,對保留下來的事業單位,要進行管理體制和運行機制的改革,有些要進行必要的整合。

  這些改革內容被逐步確定為目前開始實施的七個方案,包括建立區別公務員級別的崗位級別、法人治理結構、財政經費供給、人員績效管理、內部機構調整等等問題。

  10月26日,在中共十七大閉幕后不久,深圳市委市政府召開全市干部大會上,深圳市委書記李鴻忠宣布,深圳市第二輪事業單位改革啟動。據悉,此次改革將爭取在兩年內完成,具體時間為從啟動到2009年上半年,力爭用兩年的時間完成。七項改革方案公示兩個月后正式下發。

  七個方案的核心改革思路大致包括以下幾方面內容: 

  首先,在事業單位中普遍建立法人治理結構,理事會、管理層、職工大會相互獨立、相互制衡。其中理事會是最高權力決策機構,成員由政府部門代表、社會人士、行政執行人等多方組成,由事業單位舉辦主體任免﹔

  其次,取消事業單位行政級別,逐步實現事業單位職級制,推行職員制﹔

  第三,對於可由社會提供的公共服務,政府將採用“購買服務”的方式,由有資質的社會組織完成。這些有資質的社會組織即所謂“法定機構”。深圳將以特定立法的方式,合理界定法定機構與政府、相關部門之間的關系,明確其法律地位、職責任務、人員配備、薪酬機制、治理結構和財務管理﹔

  第四,財政供給方式告別“按人頭撥款”,從過去的“養人”轉變為“養事”。即對提供公共服務的事業單位,改變過去按在編人員安排工資福利和公用經費的管理方式,實行由編制等部門界定單位承擔符合公共財政承擔的職能和事項,由財政“以事定費”。

  此項改革將按不同行業分三個階段推行。第一批在高校、城管、文化等系統,第二批在衛生、交通、水務等領域,第三批再全面推進到所有領域。

  事業單位改革 確定法定機構 

  “獨立”和“依法運作”,在接受本報記者採訪過程中,就本次事業單位改革,在深圳市體制改革辦公室社會體制組組長陳廣看來,這兩個詞匯最為重要。

  他說,很長時間以來,傳統的事業單位運作模式存在諸多弊端,其中關鍵原因是政事不分的體制。如政府部門與事業單位之間是一種支配和依附的關系﹔事業單位的人、財、物管理行政化色彩濃厚,缺乏彈性和靈活性﹔社會監督以行政監督為主,缺乏公眾和員工參與﹔行政主導與內部人控制並存,缺乏有效制衡,影響社會事業公共服務功能作用的發揮。

  在新加坡和我國香港,關於公立非營利機構已經運行多年,並且取得了很好的效果。這次深圳的事業單位改革,更多借鑒了這兩個地方的經驗。即以特定立法的方式,合理界定事業單位職能和權限,充分考慮其行使職能的特點和相應市場情況,量身定做一套專門的管理辦法,建立起政府依法監管、單位依法管理和運作的新機制來確保其公共目標的實現,是對傳統事業單位管理模式的重大突破,將推動實現由行政管理向法治管理模式的轉變,促進公共服務水平和質量的整體提高。

  正是基於上述考慮,深圳市委市政府七項改革意見中,《關於推進法定機構試點的意見》被放在首要位置。

  《意見》共分目標和要求、主要內容、配套措施、穩步推進法定機構試點工作四部分。目的就是以特定立法的方式,合理界定法定機構與政府、相關部門之間的關系,明確其法律地位、職責任務、人員配備、薪酬機制、治理結構和財務管理,推動政府依法監督管理與單位依法運作,實現由行政管理向法治管理模式的轉變。法定機構是依特定立法設立,依照國家有關法律、法規、規章規定進行監管,具有獨立法人地位的機構。其機構法定,運作獨立,治理規范,權責相應。

  其核心內容是,建立以理事會(管委會)為核心的法人治理結構,形成主要由決策層面和執行層兩層面組成的內部組織架構。

  除此之外,《意見》強調建立靈活的用人機制。突出的特色是,除部分重要崗位可根據需要採用委任制外,其余按勞動合同法管理,同時參照企業年金的做法,建立年金制度,促進人才的引進與合理流動。

  另外,將實行形式多樣的經費籌措模式,經費來源可採取政府資助、政府購買或自籌資金等多種形式,但法定機構的財務制度必須向社會公開﹔建立靈活的薪酬分配機制,人員薪酬由理事會根據員工履行職責的輕重、專業經驗、市場同類勞動力價格水平等因素來確定,確保吸引並留住合適的人才﹔完善監督管理機制,建立內外結合的監督機制,內部監督包括理事會對行政執行人的監督以及對財務的審計監督,外部監督包括由有關部門依法對法定機構的監督,以及由公眾、媒體所形成的社會監督,政府通過委派理事會成員並出席理事會會議來監管法定機構的運營,並可通過行使對法定機構高層重要職位的人事管理權及對法定機構賬務項目的定期審計,對法定機構進行管理,公眾對法定機構的監督主要通過單位的年度報告制度、績效評估制度、信息公開制度來實現。

  據介紹,這個意見下達后,市城市規劃發展研究中心、市公証處、市仲裁委員會、市房地產估價中心和擬整合的檢測機構等單位被作為試點先行推進。

  事業單位改革 建立法人治理結構 

  深圳體制改革辦公室負責人向本記者介紹說,事業單位改革的一個重要目的,就是要打破其原有的機構模式,建立一套以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管機制健全的規范合理的治理機構和運行機制,“而實現這個目標應當首選國際通行效果顯著的‘法人治理結構’”。

  作為被改革單位之一的是深圳城管局下屬的諸多公園管理處。該城管局相關負責人在接受本報記者採訪時介紹說,公園是城市綠地系統的重要組成部分,是為市民提供福利的公益性事業,深目前已建成或在建的各類公園共442個。目前,在公園管理體制上,深圳市實行市、區、街道、社區四級分級管理。

  這位負責人表示,隨著公園的不斷增多,城市公用事業的不斷發展,公共產品供應體制的不斷變化,舊的公園管理體制問題也凸現出來。主要包括:公園機構設置上仍然沿用“建一個公園成立一個管理處”的模式,各公園重復配備專業人員,造成人力資源的分散浪費﹔公園在體制上仍採用傳統的事業單位管理,公園養護的市場化水平需要進一步提升﹔公園規劃、績效評估、監管的標准化和制度化建設有待完善。

  基於上述考慮,深圳此次改革方案中,將公園管理處改革作為一個獨立部分提出。方案的最終目標是,按照“整合資源、精簡高效”,“以事定費、管養分離”的原則,改變傳統的“建一個公園成立一個管理處”的公園管理體制。

  方案提出要成立“深圳市公園管理中心”,為市城管局下屬事業單位,人員由現有公園管理系統內部調劑解決,中心內部可根據管理的需要設立若干職能部門,並派出人員到各公園從事具體事務性監管。同時,由公園管理中心統一履行公園管理職能。撤銷現有17家市政公園和深圳林場的事業單位建制,全部納入公園管理中心管理。

  城管局有關負責人強調說:“目前歸我局下屬只是一個過渡,這些單位最終將走向自我發展,徹底實現與主管單位直接管理脫鉤的狀態。”

  建立法人治理結構的改革,公園管理部門只是首個試點,將先后涉及教育、醫療、科研、公共文化、社會福利等96家單位。比如,深圳此次制定的《政府檢測機構體制改革與資源整合方案》明確提出,要構建統一的公共檢測技術平台,提升檢測能力與水平,改善公共服務質量和效率。根據該方案,深圳市屬檢測機構將覆蓋全市各區域,區、街道原則上不再設立檢測機構。

  據介紹,法人治理結構的內容是,在事業單位中普遍建立法人治理結構,理事會、管理層、職工大會相互獨立、相互制衡﹔財政供給方式從過去的“養人”轉變為“養事”,對於可由社會提供的公共服務,政府將採用“購買服務”的方式,由有資質的社會組織完成﹔取消事業單位行政級別,逐步實現事業單位職級制,推行職員制。

   事業單位改革 取消行政級別 

  “此次改革的最大阻力來自於個人利益的問題。”深圳體制改革辦公室一位負責人在接受本報記者採訪時深有感觸地表示。他說,因為此次改革涉及范圍很大,對於深圳事業單位而言,可以說是翻天覆地的變化﹔對於全國事業單位而言,“都在眼睜睜地看著我們,不敢稍有閃失”,“但是,這樣的改革涉及到人,往往體現在他的級別和工資待遇問題上,這是最大的難點”。

  事業單位是一個涵蓋面很廣、成分十分復雜的概念,教育、衛生、文化、科技、行業組織、社會團體、城市管理等多種機構都包括在內,從政府的直屬機構到寺廟道觀都可算作事業單位。對這樣一個龐雜的系統進行改革,必然涉及諸多方面和環節。

  根據此次七項方案中的《關於調整事業單位人事制度改革有關政策的意見》,深圳將對現有事業單位員工採取“老人老辦法,新人新辦法”的改革政策。即對原有在編人員在身份、社保政策上保持不變,離退休政策也仍按照現有政策執行。新招錄人員除管理和專業技術骨干崗位實行編制管理外,其余均採取雇員制或臨時聘用制。

  改革后的事業單位將與現在編在崗人員簽訂聘用合同,不再確定負責人的行政級別,而是改為核定崗位比例。其中,管理崗位按照現聘行政級別分別聘用3至10級崗位﹔專業技術崗位現聘用為正高級、副高級、中級、助理級、初級等技術職務的,改為13級崗位,工勤技能崗位則分5級聘用。

  “事業單位的職工多為專業人才,其經濟社會待遇應由其實際貢獻和競爭地位所決定,而這種貢獻應由市場機制來評價。”深圳體制改革辦公室負責人介紹說,這次深圳的改革確實具有不同以往的特點,它是一個整體設計、系統推進的過程,是一個包括各方面改革內容,在深入調查、反復協商基礎上提出的深思熟慮的方案,對全國的改革將起到示范作用。

  深圳的改革將使事業單位今后全面告別行政級別,實行“職員制”和“雇員制”,推行職級制。這意味著事業單位從行政化走向市場化,成為市場主體。其地位和待遇不來自於行政評價,而來自於市場評價。事業單位的職工也將告別官本位,回歸為勞動力市場上的競爭者。從事業單位來講,這將產生有效的正向激勵作用,使其更好地提供公共服務,提高服務效能,從全局而言,則將促進勞動力市場一體化。

  另外,深圳體制改革辦公室負責人強調了關於建立薪酬分配機制問題。他說,這是建立法定機構的中心問題之一。在改革方案中明確,法定機構的人員薪酬由理事會根據員工履行職責的輕重、所需專業及經驗等因素來確定。同時,薪酬及其調整與經費來源相挂鉤,經費主要來源於財政性資金的,原則上其員工薪酬與事業單位相類職系人員的工資相當﹔經費主要來源於自我籌措的,其員工工資同市場同類勞動力價格水平相適應,但事業單位相類職系人員的工資差距必須控制在合理的范圍內。

  對於這樣的薪酬體制,有關負責人解釋說,目的就是使改革后的事業單位確保吸引並留住具有合適才能、經驗和專業水平的人員。

  事業單位改革將以立法形態走完第二步 

  在深圳此次改革中,七個方案中都反復使用了“法定”和“特定立法方式”等詞匯。據深圳體制改革辦公室有關負責人介紹,這些詞匯實質上隱含的意思是,在不斷改革摸索之后,各個部門最終將通過立法,包括政府規章和條例的形式,來最終確定形態。“其中最為關鍵的是要與國家大法相適應,或者獲得國家立法上的支持。”

  “就全國事業單位改革局勢而言,深圳邁出這一步,是客觀形勢的需要,也實屬艱難,那就需要邊改革邊摸索,尤其在立法上更要慎之又慎。”有關負責人強調,這種慎重的態度,一方面是要建立新的立法內容,另一方面就是要考慮不能與國家大法相沖突。

  在這次改革的動員會上,關於深圳市公証處的改革,明顯體現出了上述問題。

  在該處的一份意見中提到,將公証處作為試點單位推行法定機構改革工作,應與公証法的規定保持一致,順應我國公証事業改革發展的方向。比如公証法第十條規定,“公証機構的負責人應當在有三年以上執業經理的公証員中推選產生,有所在地的司法行政部門核准”。第十八條又規定公証員的任職條件。公証處一位資深人員在接受本報記者採訪時表示,公証處主任必須從公証員中推選,而公証員必須是從事公証業務的專業人員,因此並不適合實行由非專業人員介入的理事會管理模式,也不適宜實行以“理事會為核心的法人治理結構”。

  據悉,對於公証處等改革方案的探索,深圳市委市政府正在具體考慮之中,有可能改變理事會的運行機制和模式。“以此為例,說明改革的不易,也說明了改革的必要,這些都需要在不斷摸索中,尋求立法的依據。最終我們將實現每一個法定機構均有一個法規或規章,有關機構的設立、職責任務、管理運作、財務管理、監管等內容,在保証與國家大法相一致的前提下,由法規或規章細化。”

  也就是說,深圳此次改革,就目前而言只是走出了第1.5步,如何完成第二步的整體改革,最終必然落腳到立法形態。剩下的半步走起來並不容易。深圳體制改革辦公室有關負責人最后對本報記者說:“請相信我們深圳人敢改革敢創新的精神,路走得再艱難,我們也會走下去,義無反顧!”

深圳市政府所在地的市民中心,事業單位改革的聲音從這裡發出。


  
10單位試點組建理事會


  根據目前計劃,深圳事業單位改革確定三步走戰略,首先將先行試點,在調查研究的基礎上,選擇部分條件成熟的單位進行試點﹔隨后進行全面推進,在總結試點經驗、進一步完善改革方案的基礎上,全力推進各項改革。

  目前首批確定試點組建理事會的單位共有10家,主要涉及領域為教育、醫療市政設施建設等公共服務項目。具體包括深圳實驗學校、北京大學深圳醫院、市公園管理中心(籌)、市救助管理站、市高技能人才公共實訓管理服務中心、市建設工程交易服務中心、市規劃國土房產信息中心、市西麗水庫管理處、深圳圖書館、市標准技術研究院十家單位。

(責編:郭亞飛)
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