評論:依法分類推進事業單位改革努力建設服務型政府

李洪雷

2007年11月11日15:49  來源:法制日報

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  我國有各類事業單位120多萬個,從業人員近3000萬人,匯集了中國超過三分之一的專業技術人才,擁有數萬億元國有資產,事業單位改革社會影響巨大,必須做到科學審慎、公平合理、平穩有序

  事業單位是我國主要承擔公共服務職能的公共機構,改革開放以來,我國事業單位的改革一直在不同層面上持續推進,但許多深層次的體制機制問題尚未解決。深入貫徹以人為本、全面協調可持續的科學發展觀,全面建設社會主義和諧社會,要求強化公共服務職能、建設服務型政府,事業單位改革已經成為我國繼國有企業改革、政府機構改革之后,所面臨的又一項重要而緊迫的任務。必須依法分類推進事業單位改革,以提高公共服務的效能效率,促進社會和諧。

  在傳統上,事業單位是指沒有生產收入、經費由國家開支、不實行經濟核算、提供非物質生產和勞務服務的公共組織,主要包括科學、教育、文化、衛生和體育等部門和單位。確定事業單位的標准主要有三個方面,其一是活動性質和目的,事業單位從事為國民經濟、人民文化生活、促進社會福利等服務的活動,不以為國家積累資金為目的。其二是行業領域,即從事教育、科學、文化、衛生等活動。其三是經費來源與管理方式,即由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦,並且不進行經濟核算。改革開放以后,隨著相關改革的推進,事業單位前述的各項標志之間出現了脫節,事業單位與企業、行政機關之間的界限模糊,這導致事業單位的范圍非常龐雜與混亂。

  深入推進事業單位改革,首先應當明確事業單位的性質。綜合考慮我國事業單位的歷史狀況和未來發展,應將事業單位定性為相對獨立地承擔公共服務職能的公共機構。從這一角度看,事業單位本身並非如很多學者所認為的那樣是中國特有的現象。實際上在西方國家,大量存在著在行政機關之外相對獨立地承擔公共服務職能的公共機構。在德國、法國等大陸法系國家,公務法人是極為重要的一種公法組織形式,這是指為持續履行某種特定的公共目的而成立的一個結合人與物的公法人。工業化和城市化的發展,要求國家承擔了大量的服務行政任務,涉及教育、文化、科技、體育和公共事業等眾多領域,為了適應這些新的行政任務對專業性和靈活性的要求,這些國家在科層制的傳統行政機關之外創設公務法人,作為擁有法律人格的組織體獨立地履行行政任務,以避免傳統行政機關的官僚習氣和僵化手續,這被稱為間接國家行政,成為行政分權的一種形式。而在近年遍及全球的公共行政改革浪潮中,執行機構的設立也成為包括英國、法國、意大利和荷蘭等諸多國家的選擇。執行機構是相對獨立的部屬機構,它們在組織上仍然在部內,不具有獨立的法律人格,需要接受部長的領導,部長對它們的活動向議會負責,但它們不必遵循部的正規方式,管理人員在預算和管理方面具有很大的自主權。

  經過改革開放以來的發展,我國許多事業單位的職能、組織結構和管理體制已經發生了很大變化,與事業單位的基本性質發生了很大的背離。未來中國的事業單位,應當堅持其作為相對獨立承擔公共服務職能的公共機構性質,並在此基礎上對其類型劃分、組織結構和管理體制等問題進行探討。

  明確事業單位的這一基本性質,可以將下列組織排除在事業單位之外。

  一類是以營利為目的公辦組織。我國目前許多事業單位承擔的是應由營利性市場主體來提供的非公益性服務與產品,這其中既有計劃經濟時代的遺留物,但也不乏基於各種因素而設立的新機構。大量非公益型機構充斥於事業單位之中,使得國家財政負擔過重,無力發展那些真正具有社會公益性的社會事業。不僅如此,這些機構利用其特殊的地位和條件進行不正當競爭,造成了經濟社會秩序的混亂。因此對於承擔這類職能的事業單位,應當通過民營化改革,使其轉變為普通的企業,從而回歸民間。

  二是實際承擔政府監管或行政執法職能的所謂事業單位。將証監會、保監會、銀監會和電監會等政府監管機構定性為事業單位,有利於採取靈活的財務會計和工資福利等制度,吸納專業人才,提高監管績效。但由於其行使的監管職能與公共服務職能存在很大差別,人事管理實質上也基本遵循一般行政機關的做法,將其定性為事業單位正當性不足。要解決這一矛盾,應當進行政府監管機構改革,建構符合政府監管機構特點的管理體制,明確承認政府監管機構區別於一般行政機關的特殊性,而不是將其與履行公共服務職能的事業單位混為一談。對於那些因為行政編制等原因而被納入事業單位、不具有特殊性的行政執法機構,則應通過編制管理制度改革,使其回歸行政機關序列。

  應當注意的是,並非所有涉及公共利益的職能都應由國家大包大攬,國家應當鼓勵和促進公益型非政府組織的發育,充分利用民間資源,而不必完全利用自己的組織和人員。某些事業單位所承擔的職能如果由民間組織承擔更加有效,則國家可以將其撤銷,轉由民間組織承擔,但國家應當依法對民間組織的活動加以規制,並通過稅收優惠、財政補貼等方式促進其健康發展。

  在將行使行政監管與執法職能以及進行營利活動的公辦組織剝離后,作為相對獨立承擔公共服務職能的事業單位,從組織結構角度可以分為兩類。一類為公務法人。某些服務職能的履行需要一定程度的獨立性和靈活性,由行政機關直接管理不妥當時,就可以把負責機構創設為公務法人。公務法人作為公法人,獨立履行法定任務和承擔相應責任,同時必須遵守國家法律並接受國家的監督。公務法人在做出行政行為時應遵循行政程序法制,對其行為不服相對人可申請行政復議與行政訴訟,公務法人也可選擇運用私法方式提供服務,此時應遵循民法規則。公務法人的治理結構主要有兩部分組成,即決議機關和執行機關。決議機關為理事會,負責對重大問題的審議、決策,理事一般包括相關政府機構代表、雇員代表、用戶代表、獨立專家等。執行機關為主席或總經理,主要負責日常管理工作。

  另一類是執行機構。對於一些不適合作為獨立法人運作的事業單位,可以改造為附屬於一定政府部門的執行機構。執行機構不具有獨立的法律人格,法律責任由所屬政府部門承擔,但為保障執行機構的活力與效率,應賦予其一定的自主權,並對其運作機制進行改革,例如可從公務員隊伍之外招聘職業經理人作為首席執行官,按照其與相關政府部門簽訂的框架協議進行管理,相關政府部門依據框架協議定期對其績效進行考評。

  我國有各類事業單位120多萬個,從業人員近3000萬人,匯集了中國超過三分之一的專業技術人才,擁有數萬億元國有資產,事業單位改革社會影響巨大,必須做到科學審慎、公平合理、平穩有序。改革方案必須保障公共服務職能的強化而非弱化,符合事業單位職能允許的規律,以人為本、保護從業人員的合法權益,避免國有資產流失,為此要將事業單位改革納入法律的框架內進行,依法有序推進。

  目前事業單位改革主要依據各相關部門或地方制定的關於事業單位改革的政策性文件分散推進,難以避免部門和地方視角的局限性,很多需要由中央政府決斷的重要事項也難以在其中規定,建議下一階段的事業單位改革應由中央做整體規劃、統一部署和綜合協調,為保証改革方案的科學性和權威性,應由全國人大常委會制定《事業單位改革法》或者至少由國務院制定綜合性的《事業單位改革條例》,明確事業單位改革的目標、原則和步驟,規定推進事業單位的負責機構和利害關系人、專家與公眾參與改革的方式、途徑,設定未來事業單位的組織形態、治理結構、活動原則和監督機制等。

  (作者系法學博士、中國社會科學院法學研究所副研究員)

(責編:郭亞飛)
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